管道保护工作对保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全具有重要意义。管道需依附于土地而存在，管道安全保护权利与土地利用权利构成了密切相关、错综复杂的权利体系【1】。油气管道线路长、跨度大，涉及的用地类别广泛，用地性质也多种多样。管道用地既包括站场、阀室、标志桩等永久性建设用地，又包括工程敷设作业带、施工临时通道、材料堆放场地以及管道后期维护、维修等临时用地，还包括永久占用地下空间并限制地面土地利用的管道限制用地。永久建设用地和临时用地在权利上一般不存在争议，争议较大的是管道限制用地，即管道地下通过将影响管道上方及一定范围内的土地利用，并成为制约管道安全运行和构建和谐运行环境最显著的因素之一。

1 管道保护管理与土地利用有关的问题

1.1管道规划与城乡规划用地矛盾

随着我国经济的快速发展，油气管道进入了新的建设高潮。“十二五”期间，仅中国石油集团就规划新建油气管道6万km油气管道属于线性工程，往往穿过多个地区，会在一定程度上影响经过地区城乡规划的完整性，在一些地区，管道建设规划用地与城乡规划用地之间经常出现矛盾。

油气管道是关系国计民生的重要基础设施，对方便人们生活、加快社会经济发展具有重要意义。它的这一特性—公益性，往往要求管道企业在很短的工期内完成项日。为缩减建设周期，有些管道企业往往采取边施工边获取用地的策略，导致管道用地不能很好地纳人城乡规划用地。另外，我国正处于城镇化进程快速推进的时期，原地处偏僻的管道逐渐被大量新的开发区、新农村建设示范区所包围，出现管道安全保护距离不能满足规定的现象，管道用地与城乡规划用地的矛盾日益突出。

1.2管道地下通过影响他人利用土地

为了有效利用土地，管道企业在管道建设完成之后，应按照国家有关规定组织复垦，沿线农民及时恢复农业生产。但是，由于管道地下通过，油气管道的输送工艺特殊性会给管道周边一定范围内的农业生产造成影响。实践表明，管道上方的农作物收成常出现明显低于其他耕地收成的现象，而且这种影响是长期的，伴随着管道运行一直存在。管道地下通过除影响管道上方农业生产之外，还会对管道沿线土地价值造成影响，尤其是对城镇周边地区一些商业用地的价值带来一定影响。

1.3管道保护限制他人利用土地

油气管道属于易燃易爆设施，为保护人民生命财产和输送安全，《石油天然气管道保护法》对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5一1000 m范围内的土地使用行为和其他行为进行了限制性规定。如禁止在管道中心线两侧各5 m范围内取土、挖塘、修渠、修建养殖水场、排放腐蚀性物质、堆放大宗物资、采石、盖房、垒家畜棚圈、修筑其他建筑物、构筑物或者种植深根植物等。

这些规定限制了原有土地的用途，特别是集体用地中农村居民的宅基地、经济作物种植园地以及他人已取得使用权的国有土地，有时甚至会出现土地使用权人因管道通过而不得不改变原有土地用途的情况。比如，管道通过的林业用地，管道保护限制种植深根植物的要求将使林业用地失去原有的土地用途。

1.4管道线路“临时征用”模式的有关问题

日前，管道用地除站场、阀室等用地属于永久用地之外，管道线路等均属于临时用地。按《土地管理办法》规定，临时用地的使用者应当按临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过两年，且使用完之后，土地权利人迅速恢复生产。但是，管道建成后对地下空间是一种长期占用，而且对其地表和相邻土地的使用提出了限制，超过了临时用地的范畴。管道企业仅通过临时征用土地的方式来获取管道地下通过权缺少法律依据【2-5】。

2 管道保护管理与土地利用问题协调模式探讨

2.1国内外管道用地模式选择

2.1.1通过权

通过权指的是通过他人所有或使用土地的权利，在欧美国家较为普遍，著名的科洛尼尔管道在建设的时候共有近17000份管道通过权证书和1500份允许穿过公路、铁路、河流、特殊地带、林区等通过权许可证【6-7】。通过权是一个关于临时用地、永久用地和限制用地权利笼统的概念，包括地上管道通过权、地下管道通过权和土地限制区，各国根据国情不同，其定义、取得方式和补偿模式也不同。

我国在西气东输工程中首次使用了“管道地下通过权”的概念。国土资源部《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》规定，西气东输管道工程是经国务院批准的国家重点基础设施建设项日，依据《石油天然气管道保护条例》进行管理，工程竣工后，建设单位享有地下通过权。根据我国《物权法》、民法或其他法律明文规定的物权外，当事人不得任意创设物权，也不得变更民法或其他法律所规定的物权内容。我国《物权法》并没有将空间利用权规定为一类独立的物权，因此，管道通过权不是一种独立的物权。英美法系的通过权制度与我国法律体系存在一定差别。

2.1.2相邻权

相邻权即相邻关系，系指不动产的相邻各方在处理权利冲突时，本着道德和理性的精神，对他人的权利行使加以容忍或者对自己的权利行使加以克制的行为总称。

依据相邻关系，管道企业不可能以给相邻方造成最小限度的损害为原则而设计线路，或者因之而动辄改线。管道企业也有权根据自己作为油气管道所有权人，要求管道两侧一定范围内的土地权利人限制其土地的使用。但是，我国广大农村地区法律普及程度不高，片面强调所有权的社会义务，寄希望于权利人的自觉守法和道德约束，很难奏效。采用相邻权关系不能很好地解决管道保护管理与土地利用之间的矛盾。

2.1.3地役权

按《物权法》规定，地役权是以限制供役地的所有权或使用权为内容的他物权，按照合同规定利用他人的不动产，以提高自己的不动产效益的行为地役权应依合同取得，法律关系的双方主体可以是土地所有权人，也可以是土地使用权人。地役权的内容既可以为需役地提供现在利用土地的便利，也可以为需役地提供将来利用土地的便利。我国房地产行业经常采用地役权方式来协调各种关系。

地役权不包括完全占有他人土地进行建设的权利，而仅仅是在不排除所有权人占有的情况下，对供役地的一种限制。这种用地权利设定方式与管道用地方式一致，与《物权法》的相关规定也一致。

2.2管道用地地役权制度设计

2.2.1管道用地地役权的概念和法律基础

管道用地地役权是指管道企业为了实现油气管道建设与运营的日的，通过合同方式要求土地所有权人或使用权人允许管道企业在自己的土地上埋设、运行和维护管道，并对其土地使用进行限制，以保障油气管道安全的权利。管道用地地役权内容既可以要求土地权利人为管道建设期间提供利用土地的便利，也可以为后期维打‘管道提供便利。管道设定地役权后，原土地权利人仍享有土地所有权、使用权、承包经营权，但土地权利的行使受到一定限制。

地役权分为意定地役权和法定地役权。法定地役权，又称公共地役权，系为了公共利益的需要而依法律的直接规定设定的地役权【8-9】。油气管道对维打‘国家能源安全和公共安全具有重大意义，系增进社会公共利益的活动，应定性公共地役权，故无需征得沿线土地所有人或使用人的同意而直接依照法律直接规定设定地役权。

2.2.2通过协议方式设立地役权并充分行使“地下通过权”

管道企业与沿线土地权利人通过合同约定地役权的方式对土地进行利用，不仅提高了农民的土地效益，还可降低土地成本，实现《物权法》中调节土地有效利用的日的。协商权利和义务签汀地役权协议的过程，也是安全教育的过程，有助于增强其对油气管道安全保护的自觉性。地役权既可以为需役地提供现在土地利用的便利，也可以为需役地提供将来利用土地的便利，即为管道保护、维护、检测和维修用地权利获得提供了依据，管道企业可根据协议充分行使“地下通过权”。

3 合法公平地进行地役权补偿

3.1补偿问题是各种矛盾的焦点

我国《宪法》第十条规定，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。地役权的设立也应以补偿为基础和前提。但是，各省区没有明确补偿标准，执行不统一。社会对土地被“征用”方的利益是否得到保护非常关注，土地权利人(农村集体组织和农民)对此也非常敏感，补偿问题常常成为土地利益矛盾的焦点。

3.2坚持补偿先行原则

补偿先行是指在管道企业支付用地补偿金之前，土地使用权不发生转移，除非在紧急状况下，这对于保护经济实力薄弱、谋生手段单一的农民的合法权益是非常重要的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。因此，在进行地役权补偿时，也应确立补偿先行原则。

3.3补偿市场化

对于土地权利人来说，管道建设用地地役权的补偿不仅仅是地上附着物和青苗的补偿费等实际损坏补偿，还包含对限制土地的损失补偿，应远远高于临时用地补偿标准

在补偿方式上，管道沿线农民可以选择一次性补偿或按土地使用权作价人股。一次性补偿可按永久性补偿标准的一定百分比来计取，百分比的取值区间则根据该土地的原有用途、油气管道对该土地的限制程度、该地区的综合区片价水平等来确定。如果选择土地使用权作价人股，意味着土地的所有者或使用者—被征地集体经济组织及其成员，可以取得长期土地收益的权利。

4 结论

设立管道用地地役权制度可使管道企业管道地下通行和限制用地有法律及程序可依，减少纠纷，灵活分配管道企业和土地所有者或使用者之间的权利和义务，实现土地最大限度的利用，提升管道沿线农民对管道保护的积极性。总之，推行管道用地地役权制度，对协调管道安全保护与土地利用的冲突和缓解管道建设的外部环境矛盾具有重大现实意义。

参考文献:

[1]法律出版社.中华人民共和国石油天然气管道保护法「M].北京:法律出版社，2010.

[2]法律出版社.中华人民共和国土地管理法[M].北京:法律出版社，2004.

[3]法律出版社.中华人民共和国物权法「M].北京:法律出版社，2007.

[4]王利明.物权法论「M].北京:中国政法大学出版社，2003.

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[6]卢新海，张耀东.初论管道通过权及其设立[J].中国土地科学，2009 (2 ) :24-28.

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[8]梁慧星，陈华彬.物权法「M].北京:法律出版社，2010.

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