近年来，多起重大管道安全事故引起了政府及公众对管道保护工作的高度关注。在我国进入新时代这一重要历史节点，站在经济和社会安全发展的大局，开展管道保护法修订工作具有重大意义。如何界定政府部门、管道企业、社会公众及相关行业对管道安全应承担的责任，破解当前管道保护面临的困境，处理好相关利益方的关系，促进管道行业和沿线经济社会健康发展，无疑是这次修法责无旁贷的使命。

修法应明确相关责任和要求。比如，由谁主导高后果区的管理，承担反打孔盗油破坏的主体责任？如何进一步厘清隐患与风险的关系，以及隐患治理的责任单位？在完整性管理过程中，政府参与的广度和深度如何界定？如何发挥行业协会的作用？等等。尽管可能会存在不同的看法，但我想，机遇如此宝贵，我们应该深刻结合我国国情和时代特征，汲取我国和发达国家管道保护的经验教训，勇敢地突破体制的藩篱，压实责任，破解难题。

建议明确人口密集型高后果区管控责任主体。地方县级及以上人民政府应是高后果区管控责任主体，主导识别、评估、管控、监管等一系列工作。后开工建设工程应禁止形成人口密集型高后果区。已形成的高后果区，应严格依法依规加强管理。人口密集型高后果区的风险管控，需要城市相关管理部门的积极参与，需要兼顾做好社会稳定工作。如果没有政府的主导，管道企业不但不能实现对高后果区的有效管控，甚至连日常的管体检维修质量都难以保证。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（2016年12月9日）要求“加快实施人口密集区域的危险化学品和化工企业生产、仓储场所安全搬迁工程”，这项工作由管道企业主导推进困难重重。如果明确政府是高后果区管理责任主体，则迁改动力更为充足，工作局面更容易打开。另外，人口密集型高后果区的产生，大都和地方城乡建设规划有密切关系。加强政府在这方面的责任，有助于从源头上降低新产生高后果区的可能性。

建议明确反打孔盗油破坏责任主体。纵观世界各国，对打孔盗油现象从来都是严惩不贷。国内的经验教训表明：凡是当地政府高度重视的地区，管道周边治安环境良好，打孔盗油案件很少发生；反之，则打孔盗油事件屡禁不止。应明确当地政府反打孔盗油破坏的主体责任，加大打击力度，为管道安全运行创造良好社会环境。

建议明确政府推进实施管道完整性管理应发挥的作用。 2002年，美国政府在重大事故的警醒下，颁布促进管道安全法案，明确要求高后果区应开展管道完整性管理。这是因为高后果区事故事关公众安全，属于政府管理责任。因此，美国政府对高后果区完整性管理计划的制定和落实，全面介入，深度管理。加拿大借助行业协会的力量，核查各条管道的内外检测数据，监督重大安全运营方案，定期审查安全报告，显著提升了管道安全管理水平。

建议增补基于风险的管道隐患识别治理相关内容。现行管道保护法第三十一条要求居民区、学校、加气站、储罐等区域与管道的安全距离应满足国家技术规范的强制性要求，但相关的国家技术规范目前还是空白。在管道保护实践中，虽明知是安全隐患，但因为缺少标准而无法判定并采取相应措施。 2014年，《危险化学品生产、存储装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准（试行）》（国家安全生产监督管理总局第13 号公告），为通过定量风险评价确定外部安全防护距离、评判隐患标准提供了数据准则。《基于风险的油气管道安全隐患分级导则》（GB/T 34346），明确了基于风险的油气管道隐患分类、分级治理模式。建议用定量风险评估的方法，将风险不可接受的情况判定为隐患。将萌芽状态的隐患治理放在突出重要的地位。三年隐患整治攻坚战之所以能取得成功，得益于各级政府安委会强有力的领导，安监部门发挥了牵头督办的重要作用。而作为属地政府主管管道保护工作的部门，由于缺乏执法手段，未能很好发挥其法律赋予的职能。有鉴于此，建议对管道保护法第二十五条修改为：管道企业应当及时发现和排除已存在的或处于萌芽状态的外部安全隐患。对于难以排除的外部安全隐患，应当向县级以上地方人民政府报告。政府应当及时协调排除或者报请上级人民政府及时组织排除已存在的或处于萌芽状态的安全隐患。

建议发挥行业协会组织在管道保护中的作用。加拿大管道运营监管，政府投入较少，却取得了显著成效，主要原因是行业协会发挥了重要作用。政府仅投入少量的人力，即实现了对整个行业的有效服务和监管。定量化、精确化的风险评价工作需要大数据的支撑，需要长期持续的收集和整合国内全部管道企业的相关评价数据和专业资料。单个企业或企业集团无法完成该项工作，而管道行业协会将发挥不可替代的作用。当前，迫切需要完善管道风险评价细则，建立和持续充实风险评价信息数据库，深入研究各种问题要素的全概率模型，开发和持续升级评价软件，满足行业简洁化、精确化定量评价的需求。因此，应将行业协会的职责纳入法律条款，突出行业协会的作用，由协会参与报警预警、抢险救援、管道科技等体系建设，可以在政府部门不增加大量投入的情况下，整合国内优势资源，高效提升管道行业整体管理水平。

作者：吴海东，中国石化管道储运有限公司副总工程师、安全总监。兼任石油工业标准化技术委员会委员兼油气储运专标委副秘书长，湖北省石油学会常务理事兼油气储运分会主任委员。

《管道保护》2018年第3期（总第40期）