根据《石油天然气管道保护法》第十四条规定， “依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地， 影响土地使用的， 管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。 ”

这是因为， 土地是人类赖以生存的物质基础， 是重要的生产资料， 各国都对土地资源利用实行依法规范和管理。 土地是管道建设的依托和基础条件， 管道建设点多、 线长， 既包括地面设施， 也包括地下设施， 需要使用地表和地下空间， 用地方式多样，具有不同于一般设施建设用地的特点。 随着管道建设的发展， 需要使用土地的数量越来越大， 涉及他人土地权益的情形也越来越多、 越来越复杂， 必须走节约集约用地之路。 依法、 合理解决管道用地问题， 维护土地权利人各权益， 是保障管道建设顺利进行和管道安全平稳运行的前提。

1. 管道建设使用土地， 依照《中华人民共和国土地管理法》 等法律、行政法规的规定执行。 管道建设使用用地， 应当严格执行土地管理的法律制度。 国家关于土地管理的基本法律、 行政法规主要有： 《中华人民共和国宪法》 、 《中华人民共和国土地管理法》 、 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 、 《中华人民共和国城市房地产管理法》 、 《中华人民共和国农村土地承包法》 、 《中华人民共和国物权法》 、 《基本农田保护条例》 ， 以及2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 （国发〔2004〕 28号） 等。 根据《宪法》 第六条和《土地管理法》 的规定， 我国实行土地的社会主义公有制， 其法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。 国家依法实行国有土地有偿使用制度和土地用途管制制度， 通过编制土地利用总体规划， 规定土地用途， 将土地分为农用地、 建设用地和未利用地， 严格限制农田地转为建设用地， 控制建设用地总量， 对耕地实行特殊保护。 国家各项公共或者公益事业发展以及基础设施建设用地， 主要来源于对国有土地的调配。 为公共利益需要， 国家可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

2. 管道建设使用土地， 应当遵循 建 设 项 目 用 地 的 基 本 原 则 和 程序 ， 依 法 申 请 使 用 土 地 。 （1 ） 管道 建 设 项 目 在 核 准 （或 备 案 ） 阶段， 需要进行用地预审， 既由国土资源管理部门依法对项目涉及的土地利用事项进行审核。 根据《建设项目用地预审办法》 （国土资源部令 第 2 7 号 ） ： ① 项 目 建 设 用 地 实行分级预审。 管道项目的用地预审由与核准（或备案） 机关同级的国土资源管理部门进行。 ②建设用地单位在申请核准、 备案前， 提出预审申请。 ③应当由国土资源部预审的管道项目， 国土资源部委托项目所在地的省级国土资源部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的， 委托市国土资源管理部门受理。 受理后， 提出初审意见， 转报国土资源部。 ④用地预审的主要内容： 项目用地选址是否符合土地利用总体规划， 是否符合土地管理法律、 法规规定的条件； 是否符合国家土地政策； 用地标准和总规模是否符合有关规 定；占用耕地的， 补充耕地初步方案是否可行， 资金是否有保障； 需要修改土地利用总体规划的， 规划的修改方案、 建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、 法规的规 定 。 （2 ） 管 道 建 设 项 目 获 得 核准（或备案） 后， 在建设阶段， 应当依法办理土地征收、 农用地转用以及供地等手续。 ①影响基础设施项目工期的单位控制性工程经批准后， 可以按照国家有关规定实行先行用地。 ②涉及征用土地的， 依法办理审批手续， 并按永久征地标准向原土地所有权人或者使用权人给予补偿。 ③需要临时使用国有或者农民集体所有的土地的， 应当向当地县级以上人民政府国土资源部门提出申请， 报同级人民政府批准； 涉及城市规划区的， 在报批前应当先向城市规划部门提出申请， 经审查同意后向国土资源部门提出临时用地申请。管道企业应当与相应的土地管理部门或者农村集体经济组织、 村民委员会签订临时使用土地合同， 并按照合同约定用途使用土地。 临 时 使用 土 地 期 满 后 ， 管道企业要依法进行土地复垦， 并交还原土地使用人。

3． 管道建设使用土地， 应当按照管道用地特点和节约集约用地原则， 合理选择用地方式。 管道建设用地主要有： 一是建设本法第五十八条所列站、 场、 阀室等地面附属设施；二是埋设石油、 天然气管道以及同沟敷设的光缆、 电缆等地下设施； 三是为满足管道运行安全要求而建立具有特殊用地条件的管道保护区域。 近年来， 随着多条大型跨省区、 跨国石油天然气管道建设， 特别是西气东输工程的建设， 通过借鉴国外管道建设用地经验并结合我国土地管理实际，逐步形成了一套比较科学、 合理的管道建设用地方式。 目前， 除站、 场、阀室等地面设施确需永久性占用土地外， 其他如管沟开挖埋设用地、 管道敷设作业带、 施工便道、 设备堆放场、 取弃土场用地等均采用临时用地方式， 依法办理临时用地手续， 维护土地的完整性及其整体利用。

4 ． 依 法 建 设 管 道 通 过 集 体 所有的土地或者他人取得使用权的国有土地， 影响土地使用的， 管道企业应当按照管道建设时土地的用途给 予 补 偿 。 依 照 本 法 第 十 五 条 规定， 依法建设的管道有通过他人土地的权利， 任何单位和个人不得阻碍。 同时， 影响土地使用的， 管道企业应当予以补偿。 管道通过可能影响使用的土地， 包括集体所有土地和他人依法取得使用权的国有土地， 影响对象包括集体或国有土地的承包权人， 依法取得集体土地建设用地使用权或者国有土地使用权的建设单位和个人。 这里所称“依法建设的管道” ， 是指符合管道发展规划、 依照建设项目核准或者备案要求取得建设项目核准或者备案手续、 依照基本建设程序建设的管道 。 “集 体 所 有 的 土 地 ” ， 是 指农 村 和 城 市 郊 区 的 除 法 律 规 定 属于国家所有之外的土地， 包括乡、村和村民组所有的土地、 农民的宅基地、 自留地、 自留山， 农民承包的除依法规定为国家所有的耕地、林地、 草地等。 “他人取得使用权的国有土地” ， 是指国家通过出让或者划拨等方式将土地使用权授予有关单位或者个人、 有关单位或者个人依法取得国有土地使用证的国有或者国家征用原属于农民集体所有的土地， 包括城市市区的土地，国营农场的土地， 城市市区以外能源、 交通、 铁道、 水利、 矿山、 军事设施及其他建设项目使用的国有土地， 国有荒山、 荒滩、 荒地， 国有林地、 草地， 以及其他未确定给农民集体所有的土地。 鉴于管道的站、 场、 阀室等地面设施建设用地采用征用方式， 本条所称管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地， 主要是指管道线路通过的土地。 管道通过他人土地可能会对土地使用带来一定影响， 对此， 管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿， 防止土地权利人为获得高额补偿而临时改变土地用途。 同时， 补偿标准应当按国家有关规定执行。

《管道保护》2012年第 2 期（总第 3 期）