管道保护法第三十条规定：管道线路中心线两侧各5米区域内不得种植深根植物、不得修建建构筑物。而物权法第四条规定： 国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权(含土地承包经营权、宅基地使用权）受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；土地管理法第十三条规定：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。请问，三部法律的规定是否存在矛盾？

另外，由于管道建设属于临时用地，期满后，如土地承包经营单位或宅基地使用者继续在管道上方修建建构筑物、种植深根植物，应该如何处理？

讨论：

王世声(中石化集团公司法律部）：

如果单独看管道保护法第30条，和物权法、土地管理法的相关规定确有不一致之处，但结合管道保护法第十四条“管道建设使用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定执行。依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿”的规定整体看，并不存在矛盾。

首先，从管道企业（即管道权利人）与土地权利人（农地、林地使用权人等） 的关系看，双方是平等的民事主体，不存在谁的权利更优先的问题。在现实中， 土地权利人取得土地权利在先，管道企业的管道通过权在后，管道企业欲通过他人土地的，需要双方进行平等协商，明确各自的权利义务，本质上属于合同关系。但油气管道作为能源基础设施，其通过权客观上应具有优先性，如果逐一协商，谈判成本过高，管道将无法修建。因此，管道企业利用他人土地的合同具有一定程度的单边性，只要符合管道用地规划，且管道企业依照管道保护法第14条支付了补偿义务，土地利用合同就自动生效。笔者认为第三十条应属于合同中土地权利人应承担的主要义务。

其次，从保护管道安全角度看，管道安全属于外部安全，需要土地权利人的配合。既然赋予了土地权利人的义务（即限制其对土地的利用），管道企业当应支付相应的对价。管道安全是有成本的，这一成本应由管道企业承担。目前只考虑管道修建阶段的土地成本，而未将管道运营阶段的土地成本考虑进来，造成了管道企业与土地权利人的利益冲突。因此，建议重新核定管输成本，将运营阶段的土地成本纳入管输成本， 确保管道企业支付土地费用“师出有名”，是保证管道用地安全的关键。管道企业通过支付对价，取得独立的土地权利也有利于维护管道企业利益。

第三，解决思路。管道安全的实现应本着实现共赢，调动土地权利人的积极性这一思路进行。因为土地权利人最清楚其土地上管道的情况，如是否有打孔盗油、是否存在漏油等现象。建议：

解决思路一：根据物权法上的地役权制度，制定油气管道通行地役权合同标准文本，就双方的权利义务、合同期限进行细化，明确将第三十条纳入合同中，由县一级政府代表土地权利人与管道企业签订合同，管道企业取得独立的用地权利，依据物权法、不动产登记条例进行登记。

解决思路二：管道企业与县级地方政府、土地权利人代表共同核算土地成本及补偿标准，明确土地权利人应承担第三十条规定的义务方可获得补偿。管道企业将补偿费用交付地方政府，由其支付给土地权利人，并进行公示。

刘辉（中石油集团公司法律事务部）：

管道用地，要满足管道敷设的用地需要，同时要满足管道长期运行维护的用地需要。管道一般埋地敷设不占用地表，因此可不通过征地取得建设用地使用权。在此情况下，管道通过他人所有或者依法取得土地使用权的土地，应当解决两个问题：一是管道通过他人土地的法律依据问题；二是管道用地权属性质及补偿问题。

首先，我们考察管道通过他人土地的法律依据。

管道企业拟建管道， 首先要取得能源主管部门颁发的“路条”，据以开展前期工作。对需取得建设用地许可证的站场用地，在取得项目选址意见书、用地预审意见、环境影响评价审批文件等前置批复文件并经核准后，可办理土地使用手续。根据管道保护法第15条规定，依照法律和国务院的规定，取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目的建设，任何单位和个人不得阻碍。但同时，我国物权法、土地管理法均规定，土地用益物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。如果根据上述第十五条可以认为经核准的管道有权通过他人土地，那么，管道通过他人土地的法理依据和权利基础是什么，法律没有明确规定。而国外则普遍实行管道通过权制度。如美国天然气法案规定，进行石油天然气管道的建设和运营， 必须取得管道通过权（right of way for pipeline）。对作为公用设施的天然气管道， 还可通过行使能源委员会颁发的“公关便利与必要证书”所赋予的征用权而取得。如果天然气管道建设方不能与土地权利人达成一致（通常是对补偿标准协商无果），则有权通过诉诸法院裁决确定补偿标准，最终取得管道通行权，这是美国油气管道通过他人土地的权利依据。另一方面，根据我国土地管理法、物权法的规定，与国家或者集体所有的土地有关的用益物权包括建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权。从管道用地特点看，在现行物权法范畴内，管道用地权属性质只可能是地役权。但由于地役权因约定而设立，因此，经核准的管道项目，如果没有法律赋予的强制通过权，在协商无果的情况下，意味着管道项目最终无法取得用地权利，管道建设和运行用地无法得到保障。因此，如果法律不赋予管道通过他人土地的权利而只靠地役权，不能完全解决管道用地问题。

其次，我们考察管道通过权的权属性质和时间效力。

美国的管道通过权由天然气法案规定（15 U.S.C第717f款），属于一种行政授权，在美国的土地所有制下，其在私法上的法律表现形式有三种：一是与土地权利人协商一致达成地役权协议；二是与土地权利人签订租赁合同；三是签订资产收购合同从土地权利人处购买通行所需的土地。其中地役权协议最为普遍。美国管道通过权效力及于管道建设期和运行期，管道通过权的期限不超过30年。我国管道保护法第十四条关于管道用地的规定，至少从文义上看， 只规定了管道建设期用地， 未涉及运行期，这对土地永久征用的情形没有问题，但对管道这种不征地的情形， 则存在问题，特别是直接关系到补偿问题。实际上，土地管理法规定的永久性和临时性用地两种方式均不能适应管道项目特殊的用地需求，管道只在地下通过不占用地表但又长期影响地表的用地方式如何规范，在法律上存在空白，这也是实践中对管道用地属于永久性用地还是临时性用地存在诸多争议，直接导致补偿期限不明，临时耕地占用税适用纠纷，以及管道运行后管道中心线两侧一定保护范围内限制他人土地使用的规定与他人的土地承包经营权或宅基地使用权之间的冲突普遍存在的根本原因之一。

再次，我们考察管道通过权的法律意义。

美国管道通过权的宽度一般不超过50英尺，加上管道的宽度，大约为管道中心线两侧各15米范围，通过权的主体是管道及其附属设施。在通过权范围之外因管道建设需要临时用地的，还应取得临时用地许可。法律保护通过权和临时用地许可证范围内土地权利人的利益，管道建设与运行维护不得损害环境、侵害公私财产及公共健康与安全。同时， 在通过权范围内的土地使用受到限制，如允许进行农业种植但不得种植深根植物或者建造房屋，进行可能影响管道安全的用地行为或其他活动，必须预先得到管道公司的同意。

综上所述，我国目前的管道用地制度亟待完善。适应管道用地的特点，应依法明确管道通过他人土地的法律依据或权利基础。建议在管道保护法修订时确立管道通过权制度，明确经核准的管道项目享有管道通过权。管道通过权本身属于公法赋予管道项目的一项普遍权利，具体项目的管道通过权的具体内容，通过管道企业与有关方签署地权协议的私法方式确定，包括通过权范围、期限、补偿标准、有关方权利义务等。同时，国家出台相关配套制度或指南， 作为有关方协商时的依据和参考。管道通过权的地役权登记按照国家有关法律行政法规的规定执行。

张晔（ 北京市市政市容管委会管道保护工作办公室）：

管道保护法、物权法、土地管理法在土地承包经营和宅基地范围内确实存在法律抵触，这也是我们开展管道保护工作过程中经常遇到且难以协调解决的问题。

法律抵触的表现， 一是土地承包经营方面。按照土地管理法要求，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。按照土地承包法的要求，村集体经济组织或者村民委员会发包后，与承包人依法签订合同，承包方自承包合同生效时即取得土地承包经营权（土地承包后依法不能进行非农业建设，但可以进行农业建设，包括建设农业设施）。由于这个过程不需看地下设施的资料， 因此，只要有土地承包经营权，在其上建设农业大棚和植树就没有违反法律程序， 同时就有可能占压穿过农林用地的石油天然气管道。

二是宅基地方面。与土地承包经营情况相比要单纯一些，而且管道经过宅基地的情况也不象经过土地承包经营区域那样普遍，其引发法律抵触的根源在于物权法对宅基地使用权的保护，即管道上方宅基地能否建房的问题。

建议从以下几个方面考虑：

（一）对法律抵触问题进行裁决。立法法第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定； 新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”由于管道保护法的出台晚于物权法和土地管理法，因此，应由国家或省、自治区、直辖市管道保护主管部门协调本级政府法制部门，对哪部法为特别规定，哪部法为一般规定以正式文件进行明确， 作为处理法律抵触问题的先决条件。

（ 二） 兼顾情理法的原则治理土地承包中占压管道的问题。由于立法法第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”因此，各级管道保护主管部门应根据当地情况， 以管道保护法实施时间或该法实施之后的某一时间为节点出台措施，一是对该时间节点之前已承包的土地，以及在该时间节点之后且管道建设之前承包的土地，利用开展油气输送管道隐患攻坚战的契机，拆除占压物，并对承包者剩余承包期限的相关损失进行一次性补偿；二是对该时间节点之后且在管道运行之后承包的土地，无条件拆除占压物；三是对违法占压物一律无条件拆除；四是规定拆除占压物后，如再出现占压行为，要严格依据管道保护法的要求进行执法和处理。

（ 三） 科学解决土地承包中占压物拆除的补偿问题。对需要补偿的，各级管道保护主管部门一是可会同国土、农业、林业等有关部门，依法依规制定、出台补偿标准，并定期根据经济社会发展情况对补偿标准进行更新；二是也可制定有关补偿管理办法，确定一批有资质的评估企业，对承包者的损失进行评估，根据评估结果予以补偿，尽可能保护拆除占压物时承包者的利益。

（四）合理解决宅基地的相关问题。由于管道通过宅基地的情况相对较少，且宅基地面积与土地承包经营区域相比也较小，管道保护部门应与规划、国土部门建立联动机制，出台为保护管道置换宅基地位置的政策措施，确保在保护管道的同时不损害农民的利益。

王晓林（甘肃省管道保护协会）：

一、从立法方面来看， 石油天然气管道保护法关于管道建设用地的规定与土地管理法和物权法中有关建设用地的规定并无冲突。

管道保护法第十四条规定：“管道建设使用土地， 依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定执行。依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”

土地管理法对建设用地的规定，涉及国有土地的， 以出让、划拨方式使用；涉及农民集体所有土地的， 通过国家征收的方式使用。涉及临时用地的，土地管理法第五十七条规定：“ 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”

物权法第八十七条规定：“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。”第八十八条规定： “不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。”第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权， 不得损害已设立的用益物权。” 第一百五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”

从上述三部法律有关建设用地的规定来看，其表述是一致的，不存在相抵触的问题。

二、从反映的问题来看，主要是实践中遇到的一些实际问题。

据反映，管道建设用地，凡通过国有土地的出让、划拨而取得使用权的， 基本没有麻烦，而不断产生的问题主要发生在临时使用农民集体所有的土地上。

（一）管道建设在先， 土地承包在后引起的占压问题。如有的同志反映，“按照土地承包法的有关规定，村集体经济组织或者村民委员会与承包人依法签订合同后，承包方自承包合同生效时即取得土地承包经营权（土地承包后依法不能进行非农业建设，但可以进行农业建设，包括建设农业设施）。由于这个过程不需看地下设施的资料，因此， 只要取得土地承包经营权，在地面上建设农业大棚和植树就没有违法，同时就有可能占压穿过农林用地的石油天然气管道。”对于管道建设在先，土地承包在后引起的占压等问题，应按照后权不得损害先权的相邻原则处理， 不允许土地承包者违法建设和种植不符合规定的植物。

（二）土地承包在先， 管道建设在后引起的占压问题。管道建设在通过已经承包的土地时，签订了临时用地合同，承包户当时也种植的是符合管道保护要求的农作物，但承包户事后又在管道上方盖大棚、种树。对于土地承包虽然在先，管道建设在通过已经承包的土地时，签订了临时用地合同， 承包户当时种植的也是符合管道保护要求的农作物，但事后又在管道上方盖大棚、种树的行为，必须严格按照管道保护法的有关规定和临时用地合同的约定来处理。

（三）取得宅基地在先，管道建设在后引起的占压问题。村民已取得宅基地使用权，但尚未建房，管道从其宅基地下方或者未相距够5米处通过，后村民在宅基地上建房，造成占压和安全威胁。对此问题，首先在选址时应尽量避开；未避开已建成时，如最初未对村民明确就此补偿，应按照后权不得损害先权的原则进行补偿或者协调重置宅基地，但村民也不能因先取得宅基地使用权而可以违法侵害管道保护安全。

（四）管道建设在先， 取得宅基地在后引起的占压问题。管道建设通过时并非是宅基地，管道建成后，此地被批给村民作为宅基地， 村民建房造成占压。亦应按照后权不得损害先权的原则处理，村民不能建房。宅基地审批机关应当对此错误审批负责， 村民亦应对其建房威胁管道保护安全的行为承担法律责任，但管道企业应履行告知危害后果的义务。

三、解决管道建设临时使用农民集体所有的土地发生的占压等问题的建议。

首先，鉴于农民集体所有的土地经营使用情况比较复杂，管道企业在主要管线建设中用地，应从长久安全保护考虑，请求政府对农民集体所有的土地予以征收后获得国有土地使用权，以便建立长久性的安全保护走廊。

其次，对管道通过农民集体所有的土地，管道企业凡打包一揽子与土地行政管理部门签订有关补偿协议时，应当就可预见的风险和问题明确责任，不留后患。情况允许时，也可以直接与集体土地所有权人、使用权人签订细致明确的补偿协议，明确权利义务。

第三，对于管道建设在先，其他权利设定在后，但后权损害先权，对管道保护安全造成威胁的，应由后权设定机关和违法占压人承担全部责任。

第四，管道建设在通过承包地时，已签订了临时用地合同，但承包户事后又在管道上方盖大棚、种树的行为，可以追究其违约责任和违反管道保护法有关规定的责任。

第五，制止危害管道保护安全的行为，可以采取告知危害后果，进行劝阻；签订有合约的，可以追究违约责任；同时提请行政执法机关依据管道保护法的有关规定进行处罚和对违法修建的建筑物、构筑物或者其他设施进行拆除。

总之，凡是危害管道保护安全的行为，不论以什么理由以什么依据，都是不能允许的，任何理由和依据都不可能给危害管道保护安全的行为提供支撑， 所以对于危害管道保护安全的行为必须在第一时间发现和制止。◢

《管道保护》2015年第3期（总第22期）