张耀东

油气管道埋设在农村集体土地特别是农用地中时，会带来以下难题。

对国土部门来说，应该给管道企业办理何种用地手续？虽然工程项目都应该取得建设用地使用权，而且建设用地使用权可以地上、地表和地下分别设立，但建设用地使用权只能设立在国有土地上。如果将埋设油气管道的集体土地通过征收的方式变为国有土地，理所当然可以设立地下建设用地使用权，但这会影响农民土地利用的完整性，降低土地资源的利用效益，同时增加管道企业的用地成本（即征收费用和土地征收过来后的低效利用）。

对土地承包经营权人来说，土地承包经营权是其用益物权，油气管道的占用和因管道安全对其土地权利的限制显然对该用益物权带来了损害，这些损害包括带来农作物的减产、土地的非完整性利用和土地经营权能的限制等。在实际中，往往只有管道建设阶段对其用地进行了补偿，如果按临时用地方式处理，在管道运营期间对集体土地地下空间的长期占用是否成为土地承包经营权人应负担的“义务”？

对管道企业来说，由于建管分离的体制，油气管道建设阶段的用地问题得到了关注，但运营阶段的用地问题始终悬而未决。实际上，管道企业为管道建设用地和清理违章占压等支付了高额费用，但却得不到相应的权利确认。也正因为如此，使得管道企业在与其他工程相遇时相对被动。如油气管道要通过河堤时，需要多次支付河堤占用费。管道企业在管道建设阶段就应该统筹考虑管道长期用地问题，同时从法律层面寻求保障自身利益。

物权法中的地役权为解决油气管道通过权问题提供了法理依据，也具有较强的操作性，将油气管道通过权“地役权化”成为大家关注的方案。

一是明确油气管道通过权是一种地役权。油气管道通过权是管道企业利用他人土地（地下空间）以提高自己管道设施效益的一种用益物权。设立油气管道通过权后，管道企业便依法对他人土地（地下空间）享有占有、使用和收益的权利。同时作为用益物权，还可以纳入管道企业的会计核算体系，有利于管道企业资产管理。

二是油气管道通过权可以按照合同方式设立。管道企业应当与土地承包经营权人签订地役权合同，约定利用目的、期限、对土地承包经营权人的物权限制、补偿额度及支付方式、土地承包经营权人承受地役权的义务和管道保护的义务等。

三是管道企业应向登记机构申请油气管道通过权的登记。《不动产登记暂行条例》明确油气管道可以按照地役权进行登记，不存在不动产登记管理方面的障碍。登记后所有权人和其他土地权利人则不得干涉油气管道企业行使地役权。

四是管道企业与土地承包经营权人商谈补偿标准。由于油气管道具有公益属性，政府相关部门可以在征收补偿标准基础上制定补偿办法，可以按永久征收补偿的百分比计算，而百分比的确定则根据油气管道通过权对土地利用带来的价值减损程度来衡量。

作者：南京理工大学泰州科技学院工程管理专业负责人，研究领域为工程项目用地管理，曾参加西部管道和涩宁兰复线建设。

2017年第3期（总第34期）