国家安全监管总局关于城镇燃气安全生产状况的分析

（2014年12月22日）

城镇燃气安全与人民群众生活息息相关，一旦发生事故，人员伤亡惨重，社会影响巨大。针对近年城镇燃气爆炸事故多发的情况，我们对城镇燃气领域的安全生产状况进行了分析研判。

一、城镇燃气基本情况

据住房城乡建设部统计，2013年全国供应城市天然气900亿立方米，同比上升13.2%；人工煤气63亿立方米，同比下将 18.2%；液化石油气1109万吨，同比下降0.4%。城市燃气普及率为93.15%，县城及小城镇燃气普及率为68.5%；全国用气人口为4.1亿人，用气户为1.43亿户。城镇燃气管网总长度达51万公里。另外，2013年燃气汽车共消耗天然气86亿立方米，占9.6%；消耗液化石油气61万吨，占5.5%。初步统计，全国共有 管道燃气企业1400余家，从业人员20余万人，包括华润燃气、中石油昆仑燃气、新奥燃气、北京燃气集团、中国燃气集团等大型企业。

全国在用燃餐钢瓶教量庞大。据国家质检总局统计，2013年底，共有各类气瓶14387万只（包括工业气瓶），但具体到燃气气瓶底教尚不清楚。据部分城市统计，北京市注册燃气钢瓶约有154 万只（此外未注册的约有100万只），上海市约有280万只，广东惠州市约有130万只，浙江温州市约有150万只。

二、近年来城镇燃气安全状况不容乐观

（一）国外城镇燃气重大爆炸事故时有发生。

2014年3月14日，美国纽约曼哈顿哈雷姆地区发生煤气管 道泄漏并发生爆炸，造成8人死亡、5 人失踪、60余人受伤。6月 27日，印度南部安得拉邦一国有媒气公司的煤气输送管道发生爆炸并引发大火，造成16人死亡、多人受伤。

（二）国内城镇燃气连续发生重大爆炸事故。

2011年至2013年，城镇燃气每年都发生1起重大事故：2011 年11月14日，陕西西安市樊记腊汁肉夹馍店发生液化石油气泄漏爆炸事故，造成10 人死亡。2012年11月23日，山酉晋中市寿阳县喜羊羊火锅店发生液化气爆炸燃烧事故，造成14人死亡。2013年6月11日，江苏苏州市苏州燃气集团液化气经销分公司横山储罐场生活区综合楼食堂发生燃气爆炸后坍塌，造成11人死亡。

（三）城镇燃气爆炸事故点多面广。

今年以来，全国共接报城镇燃气生产安全死亡事故45起、死亡74人（其中较大事故7起、死亡31人）。从事故类型看，中毒窒息事故发生21 起，火灾、爆炸事故15起，高处坠落3起，物体打击、坍塌事故各2起，车辆伤害、触电事故各1 起。

燃气爆炸事故涉及面广，居民用气、餐饮行业、施工检修、职工食堂、燃气运输、燃气汽车等行业领域燃气事故较为多发。

三、相关法规规定的安全管理职责

近年来，国务院、各部门相继出台了强化城镇燃气安全监管的一系列法规文件。国务院办公厅、国务院安委会、住房城乡建设部、质检总局、安全监管总局等部门和机构，对加强城市地下管线建设管理、油气输送管线等安全专项排查整治、气瓶充装站和检验站治理、餐饮场所燃气安全治理、应对油气输送管线和城市燃气管网突发事件等作出了明确要求。另外，《安全生产法》、《特种设备安全法》、《城镇燃气管理条例》、《道路交通安全法》、《港口法》、《道路运输条例》、《水路运输管理条例》和《铁路运输安全保护条例》等对城镇燃气安全监管从法律法规层面作出了明确规定。

（一）《城镇燃气管理条例》规定的安全管理职责。

根据《城镇燃气管理条例》及其释义规定， 国务院建设主管部门，即住房城乡建设部负责全国的燃气管理工作；县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。

各环节负有监管职责的部门主要有：

1.燃气设施建设：燃气主管部门、发展改革、建设、规划等相关部门；

2.燃气质量:质监部门、工商部门、燃气管理部门；

3.燃气经营：县级以上地方人民政府燃气管理部门；

4.燃气充装:质监部门特种设备安全监察机构；

5.燃气运输:公安部门、交通运输管理部门；

6.安装维修:建设主管部门或燃气生管部门；

7.管线保护:燃气管理部门会同城乡规划、建设、城市管理、公安消防、技术监督、水利堤防、电力电信等相关部门；

8.燃气使用：各行业主管部门；

9.燃气事故应意预案、统计分析:燃气管理部门。

（二）餐饮行业燃气安全管理职责。

全国餐饮场所量多面广，多数规模小、人员密集，且安全生产条件差，容易发生燃气泄漏爆炸事故。《国务院安委会关于深入开展餐饮场所燃气安全专项治理的通知》（安委〔2013〕1号）中对各部门在餐饮行业燃气使用过程中的安全监管职责作了明确规定：

1.燃气管理部门：会同有关部门提出餐饮场所使用燃气的基本安全要求；督促燃气供应企业按照法律法规、标准规范和合同的约定承担用户燃气设施巡检、燃气使用安全技术指导和宣传责任；对存在违法违规供气行为的燃气供应企业依法追究责任；

2.公安消防部门：负责对餐饮场所的消防安全实施专项监管；依法查处餐饮场所违反消防法律法规的行为；

3.质监部门：对餐饮场所使用的判废、超期未捡和标记不符合规定的钢瓶出具查验证明，将存在上述问题的钢瓶移送专业检验机构依法处理，并依法追究充装企业责任；

4.商务部门：负责组织餐饮场所开展燃气使用安全自查工作，主动消除隐患；

5.安全监管部门：负责对经有关部门确定，在燃气使用方面存在重大隐患的餐饮场所，依法责令其停产停业或者立即停止使用供用气设施、设备；

6.工商部门：负责对未办理工商营业执照的餐饮场所麻法进 行查处;

7.食品药品监督管理部门：负责对未取得卫生许可的餐饮场所依法进行查处。

四、存在的主要问题

（一）城镇燃气安全管理还不完善。

1.职责分工需进―步明确。城镇燃气安全管理线长面广量大。按照《城镇燃气管理条例》相关规定，涉及部门至少达13个，涉及属地监管、综合监管、行业监管、业务监管，综合协调工作任务重，存在职责交叉、监管空白、权责错位的现象。例如：由于液化气中掺杂的二甲醚，对橡胶有一定腐蚀作用，可能导致钢瓶阀门漏气，质检总局、安全监管总局等四部委印发《联合开展液化石油气掺混二甲醚问题专项整治行动方案》（国质检执联〔2010〕349号），要求严厉打击液化气掺杂二甲醚行为。而国家能源局从新能源角度在大力推广使用二甲醚，并正在制定《液化石油气二甲醚混合燃气》国家标准。多地近些年已相继颁布并执行了类似地方标准。同时，在燃气用具流通、燃气使用等环节上尚缺乏有效的监管措施，一些灶具等不合格产品仍在市场流通，导致使用环节事故多发。

2.行业标准仍有欠缺。技术规范涉及面广，修订周期较长，特别是使用环节，燃气安全技术标准还有所欠缺。例如：一是煤层气等新燃气种类的出现，地理信息系统、远程控制等新兴技术在燃气行业大量应用还未纳入相关标准；二是2013年四川泸州“12•26” 燃气爆炸事故暴露出废弃管道无明确管理规定等问题；三是燃气加臭在用户末端无检测规定，无法测出是否符合标准要求；四是高压、次高压管道完整性管理不当，无金属探伤限制性规定；五是户内燃气管理标准不完善，无户内燃气产品更新管理规定。

（二）城镇燃气涉及多个环节，安全隐患较多。

1.燃气管道老化占压等问题普遍。一是由于管道属隐蔽工 程，一些城市管线巳经使用20～30 年，老化严重，发生事故的风险较大。如河北承德市因煤气管网老化，平均每年泄漏事故达40多起， 已成为该市燃气安全的重大腾患。二是随着城镇化进程的快速发展，燃气管线违规占压问题突出，安全距离难以保证，加大了事故风险。

2.第三方施工造成的事故频发。一是城市建设管理水平有待进一步提高。对第三方施工管理要求不严不细，导致第三方施工缺乏燃气设施保护意识，在未了解地下管网分布的情况下盲目施工、损坏燃气管道，造成泄漏、爆炸事故的现象比较普遍。二是燃气企业安全管理不到位。管道保护措施不够，巡线检查不到位，未合理设置警示标示，不能及时发现第三方违规违章开挖、施工作业。同财，燃气设施、管道等安装、带气开口作业、置换等涉及受限空间的施工环节，未做到先检测再作业，未做好安全防护措施，导致中毒窒息事故时有发生。

3.瓶装液化气非法违法、违规违章行为突出。一是燃气气瓶充装、回收、淘汰等环节中，非法充装、非法添加、非法改装、超期限和不合格气瓶流入市场等非法违法行为较为突出。如北京市液化气公司分布在全市的68家液化气供应站在2013年4月份1个月时间内，仅回收气瓶12只，不少不合格气瓶、超15年使用年限的气瓶仍在居民家中或被餐饮行业使用。二是各地区非法制售、充装瓶装液化气行为屡禁不止，如上海市在2个月的集中整治中，查获非法液化石油气钢瓶5058只，收缴倒灌工具、劣质调压器以及假冒塑封套数万只；山西忻州市在捣毁一非法液化气罐窝点时发现，至案发时已有7000余罐无证钢瓶装液化气流入市场。

4.燃气用具产品质量和群众安全用气意识需进—步提高。一是燃气用具产品质量达不到安全要求，如质检总局在2013年家用燃气灶产品质量国家监督专项抽查中，有一成多的燃气灶是不合格产品。二是燃气用户尤其是大量使用燃气的餐饮服务行业安全意识淡薄，不掌握安全用气常识，违规使用不合格气源、气瓶及燃气用具，超量存放燃气瓶，私自更改、延长燃气管线，违规处置残液 等行为极易引发事故。

五、措施建议

（一）鉴于城镇燃气安全监管工作涉及部门多、各地区在部门分工上不一致，建议住房城乡建设部牵头起草成立国务院专门协调机构或部际联席会议的方案；各地区也参照成立，加强监管。

（二）注重专项整治效果，推进餐饮场所燃气安会专项治理等各类专项行动常态化、制度化，以深化专项整治并建立完善长效机制。◢

《管道保护》2015年第2期总（21）