加强我国油气管道安全生产工作的建议

张圣柱

中国安全生产科学研究院高级工程师

一、我国油气管道的安全管理情况

（一）我国油气管道的基本情况

据统计，我国陆上油气管道总里程约12万公里(不含油气田管道)，覆盖全国32个省（区、市）和香港、澳门特别行政区。其中，原油管道约2.3万公里，成品油管道约2.1万公里，天然气管道约7.6万公里。形成了横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管网格局，成为推动我国经济发展和造福民生的能源动脉。现有油气管道中，中央企业所属管道里程达10.4万公里，约占总里程的86%，主要权属单位为中石油和中石化。

我国油气管道大部分为2000年以后新建，其中运行10年以内的长输管道8.4万公里，约占总里程的70%；运行10～20年的长输管道2.0万公里，约占总里程的17%； 运行20～30年的0.8万公里，约占总里程的6.0%；运行30 年以上的长输管道0.8万公里，约占总里程的6.0%。

（二）我国油气管道安全现状

近年来，我国油气管道事故时有发生，造成了重大人员伤亡和财产损失，严重威胁着国家能源安全。“11•22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故之后，国务院安委会在全国范围内组织开展了油气输送管道安全隐患专项排查整治，共排查出油气输送管道占压、安全距离不足、不满足安全距离要求交叉穿越等安全隐患近3万处，平均每4公里就存在一处隐患， 问题十分严重，经过1年多的整治，管道隐患整改率已达到74.1%，需要政企联动协调解决的隐患整改率达到57.2%，隐患排查整治取得积极进展，但由于整改难度大、涉及方面广、投入资金多以及历史遗留问题等多种原因，需要协调解决的隐患整改进度比较缓慢，油气管道安全生产形势依然严峻。

二、我国油气管道管理法律法规和体制机制

（一）我国油气管道安全主要法规及标准情况

近年来，我国逐步加强油气管道安全立法工作。2000年颁布了《石油天然气管道安全监督与管理暂行规定》（经贸委令17号），提出对石油管道的勘察、设计、制造、施工、运行、检测和报废等全过程实施安全监督与管理。2002年颁布的安全生产法和2011年颁布的危险化学品安全管理条例（国务院令591号）等法律法规，明确了我国危险化学品输送管道的安全管理要求。2010年颁布的管道保护法，是我国油气管道管理方面的主要法律，确定国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，同时发挥管道经过地区地方人民政府对管道保护的职能，强调企业是维护管道安全的主要责任人。

为加强油气管道安全设计、施工和运行的管理，在借鉴国外成熟经验的基础上，我国先后发布了《输油管道工程设计规范》（GB50253-2014）、《输气管道工程设计规范》（GB50251-2015）等一系列有关设计、施工、安装、检测方面的技术标准，形成了较为系统的标准体系。

（二）我国油气管道安全体制机制情况

管道保护法是我国石油天然气管道安全管理的主要法律，对管道规划、建设、运行管理和维护等进行了规定，明确了政府、企业等有关各方的权利和义务。该法规定：国务院能源主管部门主管全国管道保护工作， 负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题；规划、公安、质监、安监等其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定， 在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。管道企业应当遵守本法和有关规划、建设、安全生产、质量监督、环境保护等法律、行政法规，执行国家技术规范的强制性要求，建立、健全本企业有关管道保护的规章制度和操作规程并组织实施，宣传管道安全与保护知识， 履行管道保护义务，接受人民政府及其有关部门依法实施的监督，保障管道安全运行。但管道保护法并没有对各部门的职责进行具体界定， 使得部门权责不明、责任不清，容易产生监管缺乏和交叉。同时，自2010年颁布实施以来，该法至今仍未有相应的配套法规、标准和制度出台。

2004年，我国建立了全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度。联席会议统筹研究全国油气田及输油气管道安全保护工作，协调解决涉及油气田及输油气管道安全保护的重大问题，促进部门、地方协作配合， 实现信息共享，建立长效工作机制，预防、打击涉油违法犯罪活动，维护国家油气资源、设施和生产安全。打击打孔盗油等违法犯罪活动是联席会议的主要任务，对管道保护其他方面的问题关注较少。

三、我国油气管道建设及运行管理存在的主要问题

（一）对油气管道在国民经济中的地位未引起足够重视。我国油气管道的管理尚未与发达国家管理方式接轨，没有借鉴国外发达国家的经验，将油气管道的管理纳入国家的“第五大”交通运输方式，上升到国家经济和能源战略高度进行管理。

（二）法规规章不配套，建设管理标准规范落后。管道保护法发布后，没有制定配套的行政法规和部门规章，法中的原则规定和部分制度要求因缺乏实施细则难以落实，出现了各地主管部门不明确、职责模糊等问题。管道设计标准滞后，缺乏强制性管道定期检测、评估等方面的技术规范标准。

（三）管道占压等安全隐患严重。随着城镇化的发展，原来铺设的管道逐渐被新建的城市建筑所占压， 被人员密集场所包围，安全隐患严重，并且部分隐患具有反复性、复杂性、需要资金量大等特点，整改难度较大。

（四）管道保护意识不强，安全风险较大。部分管道老化、腐蚀问题严重，易发生泄漏事故，且老管道普遍缺乏自动化监控措施，一旦发生泄漏无法及时查找漏点并开展应急处置。个别企业主体责任落实不到位。油气管道沿途社会环境复杂，打孔盗油、施工损坏等严重威胁管道安全。

（五）安全保障能力不足，应急协调机制不完善。管道安全完整性评估技术有待大力推广应用，尚未建立全国管道地图系统和事故数据库，管道安全管理所需的数据匮乏，没有建立全国统一的国家管道安全管理机构或组织，应急协调管理不顺畅，企业应急预案普遍存在风险辨识不到位、针对性差等问题。

四、关于加强油气管道安全生产工作的建议

（一）高度重视安全立法工作，完善管道安全标准规范。建议借鉴美国在油气管道安全立法方面的经验和做法，建立多层次、严密细致的油气管道法律法规体系。根据上位法的要求，明确各部门职责，配套出台涵盖规划、建设、运营、管理、监管、安保、抢修、检测检验、监测监控、协调合作、应急处置等方面的规定，将管道安全纳入国家公共安全体系进行管理。完善石油天然气管道相关标准规范，提高设防等级，制定油气管道安全距离确定和土地使用规划红线控制方面的法规和标准。

（二）加强政府监管。从国家层面把管道安全定位提升至国家能源安全和“第五大”运输系统高度，进一步明确管道管理部门及职责。对城乡规划和油气管道专项规划进行统筹，并保持规划的严肃性、科学性、前瞻性，切实做好城乡规划与油气管道专项规划的衔接。推动建立企业和地方沟通协调指挥机制及信息通报机制，提高应急救援及处置水平。探索建立管道途经地区收益分配机制，增加管道对途经地区税收贡献率，提高地方政府管道保护的积极性。

（三）进一步完善基础工作。开展重点城市、重点区域和重大管道工程的全面普查和风险评估工作，适时扩大到所有区域的重点油气管道及其他战略性管线。建立国家管道地图系统并设立统一呼叫中心，使其成为支持管道日常管理、紧急响应、检测和决策的基本工具。建立全国性或区域性的国家管道事故数据库（包括单位长度管道事故率、平均故障间隔时间、平均故障修复时间等安全数据指标），用于油气管道安全评估、风险分析及可靠性设计分析，指导新建及在役管道的安全管理工作。

（四）建立管道独立运营体制。建议管道企业从能源企业中独立出来，仅提供运输服务，不从事油气商品的买卖，便于进行规范化管理，并将管道运输方式提升到国家经济和能源战略高度。管道企业独立运营，有助于资源优化利用，避免重复建设，并对管道实施“全生命周期”安全监管。

（五）开展油气管道安全相关课题研究。开展油气管道安全规划、设计、建设、检测检验安全技术攻关，研究提出适合我国国情的高风险区域“油气管道完整性管理技术方法和程序”，推广管道系统完整性管理技术。组织研究管道长周期运行安全管理、安全监管、应急管理等方面的管理模式，制定高风险管道定期评估、检测检验周期和标准。

《管道保护》2015年第5期总（24）