吴炳成

浙江省能源局调研员

随着我国经济社会的快速发展，石油天然气的需求量急剧上升，管道安全已成了事关我国能源保障、经济安全、社会稳定和广大人民群众正常生产生活的重大经济、社会和民生问题。2010年10月1日，管道保护法的正式颁布实施，对维护国家能源输送安全和公共安全，保障民生，促进经济社会发展发挥了重要作用。但由于我国各地发展模式、区域特点、资源条件不一，油气管道的管廊资源、外部环境和行政机关的内部设置也不尽相同，加之管道保护法注重宏观性、普遍性，规定的法定职责、法律责任、执法主体、执法程序和手段等较为原则，缺乏操作性，因而影响了法律的约束力和执行力。

2014年7月31日，我省第十二届人大常委会第十一次会议审核通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，较好地解决了当前我省管道保护行政执法中的法律盲点和困难问题。本文结合地方立法体会，就管道保护法行政执法中遇到的困难和问题作些探究，并提出相关建议。

一、我国管道保护行政执法中亟待研究解决的问题

（一）执法主体亟待明确。管道保护法虽明确了省、自治区、直辖市能源主管部门为管道保护主管部门，但不少省份由于能源管道职能散落多个部门，从未明确某个部门为省级能源主管部门，因而很难依法确定省级管道保护主管部门；管道保护法对设区市、县级管道保护主管部门的确定未作出硬性规定，致使市、县两级人民政府指定的管道保护主管部门有发改、公安、住建、城管、经贸、工信等多个部门，不仅体制不顺、执法主体上下不对称，而且信息沟通、工作协调不畅，给依法整治安全隐患、行政复议等工作带来诸多困难和不便。建立责任清晰、高效统一的执法主体迫在眉睫。

（二）执法程序手段亟待明确。一是执法程序有待明确。管道保护法规定了2项行政许可、4项行政备案和多项法律责任，但与之相配套的监督检查、行政许可、受案立案、询问讯问、调查取证、行政处罚等程序、法律文书等未作统一规定，在具体执法中很难有效实施。二是执法手段有待明确。如管道保护主管部门在行政执法中可采取哪些措施，行政强制如何实施等，亟待进一步明确。三是执法力量薄弱。目前全国多数担任管道保护主管部门的发展改革（能源）部门，既无专门执法机构和专业执法队伍、执法人员，又无专项经费和专门装备，很难胜任日益繁重、复杂的管道保护监管任务。

（三）基层管道保护的法定职责责任亟待明确。管道保护法替代原管道保护条例后，其责任主体、执法主体均发生了变化，前者较后者虽在政府、部门和管道企业的职责、责任上作了进一步明确，但对管道沿线最直接的乡镇和村级组织的管道保护职责、责任未作具体规定，使管道保护职责、责任难以分解落实到部门，落实到基层。

（四）应急救援机制亟待建立。我国东西差距较大，东南沿海地区由于人多地少、管廊资源稀缺，管道沿线重要建筑、设施、场所较多，一旦发生险情，容易危及周边，引发次生灾害，管道保护法仅规定了管道企业的应急救援责任，亟待建立政府领导下的社会应急响应和救援机制。

二、加强管道保护行政执法工作的对策

（一）对管道保护有关事项作出明确规定。针对当前管道保护行政执法工作中存在的突出问题，建议国家有关部门提请国务院抓紧下发关于进一步加强石油天然气管道安全保护工作的通知，对全国管道保护工作的组织领导、执法机构、执法队伍建设和管道事故应急救援工作作出具体规定。这是当前解决管道保护行政执法工作困难和问题的当务之急。

（二）出台石油天然气管道保护监督检查规定。建议国家能源局尽快研究制定石油天然气管道保护监督检查规定，并以国家发改委或国家能源局令颁发实施，明确各级管道保护主管部门的行政许可、监督检查、行政处罚的程序和权限、手段等，统一全国管道保护法律文书，以切实构建全国统一、规范、有序的执法体系。

（三）加快推进管道保护法修订进程。建议全国人大法制工作委员会、国务院法制办和国家有关部门及早开展管道保护法修订立法调研，以矛盾、问题为导向， 及时修改相关法律条文，及早将管道保护法修订列入一类立法计划，切实用法律来解决管道保护工作存在的突出问题。

（四）制定各省市区实施管道保护法办法或管道保护条例。由各省市区结合实际制定出台实施管道保护法办法或管道保护条例，重点解决四个方面问题：一是完善县级以上人民政府管道保护职责。增加建立健全管道保护联席会议制度，考核下一级人民政府完成年度管道保护目标责任情况，检查本级人民政府相关部门履行管道保护职责情况，组织开展管道安全检查和宣传教育， 将管道执法监督经费纳入本级财政预算等内容。二是明确省、市、县三级管道保护主管部门，并进一步明确职责和责任。三是规定乡镇（街道办事处）和村级组织管道保护职责和责任。如加强本区域管道保护工作领导， 组织开展管道安全检查，督促检查相关单位落实管道保护职责，组织排除管道重大外部安全隐患等，并明确乡镇政府（街道办事处）的相应法律责任。四是建立政府统一组织、协调、指挥的管道安全应急救援机制。

（五）多策并举，强化执法队伍建设。一是理顺关系，规范执法体系。按照“设置合理、业务归口、上下对应”的原则，统一全国管道保护主管部门的机构设置和人员编制，并在市、县（市、旗、区）两级管道保护主管部门内设立管道保护执法监察机构，配备相应人员和装备， 尽快解决管道保护执法机构组织不健全、主体上下不对称、人员装备匮乏等问题。二是加强培训，实行持证上岗。目前，不少省份的能源主管部门尚未开展管道保护执法工作，部分已开展管道保护执法工作的省份，其执法人员多数未经培训，专业知识匮乏，亟待采取多层次的培训，提高执法人员的业务素质。同时，在条件成熟时，建议全国推行管道保护法执法岗位资格证制度，实行持证上岗。三是整合有生力量，实行群防群治。随着我国输油气管道不断增多，管道企业的巡线员队伍也日益壮大，但由于相同路由的管道其业主不尽相同，各路巡线员的巡线工作在同一区域内相互交叉，造成重复和浪费。对此，沿线政府管道保护主管部门应有效整合巡线力量，建立省、市、县三级管道保护巡线联防组织，并统一培训、统一管理、统一服饰、统一装备，充分发挥管道巡线人员在区域内的综合巡线作用。

（六）建立管道保护执法监督和责任过错追究制度，提高执法质量。一是建立执法监督制度，及时聘请监督部门和群众代表作为管道保护执法监督员，强化执法监督，确保执法工作在阳光下运行。二是建立执法检查和考核制度。在各级管道保护主管部门内设立法制机构或人员，把好执法质量关，并定期组织执法检查和考核，及时纠正执法中的过错和问题。三是建立执法责任过错追究制度。建议国家层面在完善相关法律法规的前提下，出台石油天然气管道保护执法过错责任追究办法，以规范执法行为，提高执法效率，促进执法规范化、正规化建设。

《管道保护》2015年第5期总（24）