辽宁省发展改革委能源处

辽宁省境内油气长输管道74条，总里程7000公里。其中，原油、成品油管道45条，总里程4200公里；天然气管道29条，总里程2800公里。2014年，经认真排查汇总，全省共有油气输送长输管道隐患2493处。

2014年以来，我省集中开展隐患整治工作，取得了阶段性成果。截至2015年6月底，全省长输油气管线完成隐患整治1580处，剩余隐患913处，整治率63.4%。剩余的913处隐患，重大隐患429处，较大隐患196处。经过一年多的管道隐患整治工作，对管道保护工作有了初步认识，同时也发现管道保护和隐患整治过程中利益冲突严重，矛盾调解机制不健全，需要在以后的工作中研究解决，以保障管道保护工作顺利开展。

一、油气管道保护中的利益冲突

近年来，因油气管道泄漏、爆炸引发多起事故，凸显出我国油气管道的运行管理形势严峻，需要引起高度重视，在具体管道保护和隐患整治过程中，各方利益冲突严重。

（一）管道保护方与占压方存在冲突

随着城乡建设规模的迅速扩张，大量以前远离城区、厂区、居住区的油气管道逐渐被各种建筑物包围、占压，管道的建设和城镇规划建设矛盾日渐突出。2014 年，我省排查出油气管道2493处，其中占压高达1100多处，严重影响管道运行安全的同时，管道上方的人民群众生命财产安全也受到严重威胁。管道安全隐患成因复杂，责任确认困难。管道上方的建筑物或设施的形成并成为隐患有其复杂的历史原因，有的隐患是在管道保护法颁布前形成，法律出台时间与隐患形成时间相差太久，不易确定法律责任；有的隐患是在管道建设后，由于企业未能及时在地方备案，当地企事业单位和居民不知情，加之油气企业未能及时制止等原因造成；有的隐患是在城市发展中新建开发区、园区包围管道形成；有的隐患是企业后建管道时安全距离不足形成。由于隐患成因相当复杂，造成一方面责任认定时间和过程长，不能简单地将责任归结到地方或者油气企业，责任确认困难；另一方面有些已经存在十几年、几十年的工厂和民宅，手续健全，隐患清除困难。（二）管道保护法规与有关技术规范存在冲突

管道保护法规定，在管道线路中心线两侧和附属设施周边修建建（构）筑物应当符合有关法律、行政法规以及国家技术规范的强制性要求规定。从法律层面看，《输油管道工程设计规范》虽然规定了管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于5米，与机场、码头、大型水库等不宜小于20米等，管道保护法却要求管道线路中心线两侧各5米地域范围内，禁止种植灌木等深根植物、禁止采石、挖掘等作业、禁止修建温室大棚、生产养殖等建（构）筑物，管道保护法与《输油管道工程设计规范》要求程度不同，而《输油管道工程设计规范》规定的大部分内容不是强制条文，存在具体操作难的问题。

（三）管道保护与土地使用权存在冲突

管道保护法规定管道中心线两侧各5米地域范围内，禁止种植灌木等深根植物，禁止采石、挖掘等作业、禁止修建温室大棚、生产养殖等建（构）筑物。由于管道是条带状，大部分呈穿越情况，大大破坏了土地的完整性，严重影响城镇规划，降低了土地的利用率， 降低了土地价值；同时，在征地方面，管道企业只采取临时征地方式对占地进行补偿，只获得“管道地下通行权”，没有管道上方的土地使用权，管道保护法中的有关规定极大的限制了土地使用权所有人对该部分土地的合理使用，导致保护与土地使用权行使的现实冲突。

（四）管道规划与城乡规划存在冲突

管道保护法规定，“纳入城乡规划的管道建设用地，不得擅自改变用途”，法律规定得很好，可是国家、各省至今未出台管道建设专项规划，致使管道建设项目与管道所在地的城乡规划发生严重脱节。同时，城镇建设发展迅猛，地方政府频频更改土地规划，有些管道势必影响城镇建设发展，有些规划甚至需要管道进行改线、搬迁，相互增加成本。

二、加快完善矛盾调解机制

（一）提高认识

油气管道安全事关国家能源战略安全，事关经济社会发展大局，事关人民群众生命财产安全。因此，必须做到深查地下油气管网这样的隐蔽致灾隐患，加大隐患整改治理力度，建立安全生产检查工作责任制，实行谁检查、谁签字、谁负责，做到不打折扣、不留死角、不走过场。同时，抓紧推动解决体制机制等方面的问题，明确责任，落实责任，确保油气管道安全运行。

（二）明确各方责任

地方政府中的管道保护主管部门必须按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的工作要求，全面落实政府牵头、上下联动、部门协作、齐抓共管的工作责任体系。加强业务学习、培训，熟悉、了解油气管道保护基本常识，具备对企业和管道设施监督检查的能力和水平，充分发挥管道保护法赋予的行政处罚、备案权力和义务。在管道改线整治隐患方面，地方政府应当负责妥善做好地方拆迁与管道改线路由问题，制定拆迁补偿标准，依据资产评估结果组织好拆迁工作。从公共安全层面，地方政府应承担更多的安全防治责任，对不合理、不合法的规划建设、违规侵占、恶意破坏、偷盗等行为要有效遏制并严厉打击，切实维护公共安全，依职权保障油气管道正常生产秩序。公安、安监、住建、国土资源等各有关部门各司其责，密切合作，加快推动隐患整治。管道企业要进一步落实主体责任，严格遵守管道保护法和有关规划、国土、建设、安全生产、质量监督、环境保护等法律法规，构建配套的规章制度，实现企业规章制度与《管道法》的对接。完善管道设施标识，完善各项应急预案，定期组织开展培训、演习和演练，提高应急处理突发事件的能力和水平。加强城镇区域线路巡查，及时制止破坏损害油气输送管道及附属设施、危及管道安全运行的各类非法违法行为。

（三）规范管道管理

对于新建的管道项目，管道企业要及时向当地政府报告备案，地方政府将管道新建项目纳入城乡建设规划，统筹考虑，理顺城乡建设与管道建设的关系。同时，对违法规划，擅自修改路由的行为进行严格执法， 坚决遏制不按照规划修建管道。对已经存在的管道，无论何种原因造成的占压等隐患，地方政府应当加强协调，协商企业筹措清除隐患大部分资金，政府及有关责任方拿出小部分资金，及时清除危及管道安全的各种因素，确保管道运行安全。

（四）妥善处理既有管道隐患

一是应当成立隐患整治协调机制，辽宁的管道隐患95%以上在中石油企业，所以根据实际情况，省政府与中石油集团成立了双方领导共同任组长的协调机制， 定期会商，一批难点问题迎刃而解，推动辽宁隐患整治工作快速开展。二是建立油气输送管道隐患整治引导基金，在一些重大隐患整治过程中，使用引导基金，带动隐患整治积极性，保障隐患整治资金需求。三是对重点区域、重点管道区段加强督查。在管道改线、占压建筑物拆迁、重点隐患的整治工作中，加大协调力度，督促落实，推动隐患整治。对于隐患整治进度落后、措施不力的进行通报批评。对重大问题和重大隐患视而不见、放任不管、互相推诿导致问题得不到及时解决、隐患得不到及时整治、造成严重后果的，要依法依规严肃追究有关人员的责任。四是常态开展“打非治违”工作。“打非治违”工作应该常态化，坚持依法治理、源头治理和综合治理，从严从重打击先清后占、盲目施工、打孔盗油等破坏损害油气输送管道及其附属设施、危及管道安全运行的乱建乱挖乱钻非法违法行为，确保油气输送管道安全平稳运行。五是建立政府、企业应急联动机制。制定并完善各级政府应急预案和企业应急预案，实现有效衔接，组织开展有针对性的应急演练并加强分析总结、评估和再完善，强化政府、企业之间的应急快速响应和协同联动，完善重大险情通报和事故应急处置协调指挥机制。六是推进油气输送管道安全保护长效机制建设。根据管道保护法、《危险化学品输送管道安全管理规定》等有关法律法规及文件规定，完善全省管道保护工作责任体系，健全责任机制，建立全省油气输送管道保护长效机制。

三、管道保护工作建议

（一）建议修订管道保护法

根据实践，进一步细化相关法律条文，提高针对性和操作性。同时，加快制定管道保护相关配套法规规章和规范性文件，出台油气输送管道保护的具体意见， 依法明确和清晰界定各方责任，严格落实管道保护主管部门和相关部门职责，建立规划、建设、保护、监管等各环节的责任体系。

（二）加大投资

建议参照采煤沉陷区治理的投资模式，国家、省、市、县、企业按比例分摊的原则，建立科学合理的油气管道保护和隐患整治资金渠道。

（三）加强规划

国家和省应当加速出台油气输送管道专项规划， 明确油气管道与城乡规划以及各管网相协调的具体规定，制定油气管道与地下其他管线相互之间安全距离标准，加强油气管道规划的执行力度。

（四）永久征地

建议管道建设进行永久征地，给予土地使用权所有人合理补偿。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）