南立团

中石油管道公司总经理助理

为适应管道安全保护管理新形势和管理要求，根据所辖管道途经社会环境和自然环境，结合行业特点，针对打孔盗油、第三方施工损伤管道等外部风险，中国石油管道公司（以下简称管道公司）因地制宜地总结提出了“企业严管、政府协调、公安打击、专业巡护”的立体交叉管道安全保护模式，提高了管道安全保护管理工作水平。

一、管道公司所辖管道概况

管道公司目前运营管理管道总里程为14584公里， 分布在全国14个省、市、自治区，主要是在东北、华北、华东和西北地区。其中：原油管道7263公里，成品油管道3857公里，天然气管道3339公里。年输原油能力6800万吨，年输成品油能力1785万吨，年输天然气能力268.5亿立方米。拥有林源、铁岭、秦皇岛等大型储油库区，储油能力540万立方米。

二、管道公司管道保护工作开展情况

（一）总结提出管道安全保护模式

管道公司深刻认识到所肩负的经济责任、政治责任和社会责任。按照科学发展观的要求，把确保油气管道运行安全作为科学发展、构建和谐的重要体现，结合行业特点，通过不断完善内部管理、增强管道巡护力量、加强管道保护宣传、应用预警技术和泄漏监测技术、健全完善管道维抢修体系等措施，不断提高企业自身的防范能力。同时，紧紧依靠地方各级政府和公安机关，推动地企联防、警企联防，对管道实施有效保护。在长期的工作实践中总结提出并建立了“企业严管、政府协调、公安打击、专业巡护”的立体交叉管道安全保护模式。

1.企业严管，指在防打孔盗油工作中发挥人防作用，落实技防措施，以物防和信息防为补充，建立起企业内部严密防范的运作机制。

2.政府协调，指以各级联席会议制度为基础，协调政府运用行政手段理顺关系、化解矛盾，保证管道保护各项工作顺利进行。

3.公安打击，指协调公安机关对打孔盗油、破坏油气管道、危害公共安全的犯罪分子，始终保持高压态势，发生一起，破获一起。

4.专业巡护，指将管道巡线工作外包给有资质的安保公司进行巡护，同时给予管道途经土地所有者一定补偿，使专业巡护和管道沿线群众共同关注和参与管道保护工作。

（二）主要做法

1.以各级联席会议制度为基础，协调政府运用行政手段理顺关系、化解矛盾，保证管道保护各项工作顺利进行。在全国开展整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动中，管道公司组织各基层单位结合自身实际，加强与地方政府、公安部门的联系，因地制宜建立多种形式的联席会议制度，形成了与地方公安机关的联防体系。在地方政府的大力支持下，与当地公安部门迅速建立起了密切配合、联同协作的警企联防体系，一旦发现打孔盗油、盗气情况，当地公安部门都能及时出警。发现打孔盗油可疑情况，还邀请公安人员参加蹲坑守候。

2.完善内部管理。根据管道保护工作的新需要，先后制定发布了公司企标：《油气管道管理与维护规程》《管道地面标识管理规范》《管道线路第三方施工监督管理规程》。制定程序文件《管道保护管理程序》，作业文件《管道线路第三方施工监督管理规定》《管道防恐专项应急预案》以及梳理、完善工作流程5个。同时，通过建立和完善“一图、一表、两案、三项制度” （一图，绘制防打孔盗油重点、要害点分布图；一表， 建立管道被打孔盗油基本情况表；两案，制定管道巡护方案和打孔盗油现场处置预案；三项制度，制定重点要害点层层承包制度、管道巡线制度、管道保护工作考核与奖励制度）。制定了图文并茂的《管道巡线工作手册》，明确了工作职责、巡线内容、管道附属设施图例、防第三方施工识别、防打孔盗油气识别、自然地质灾害识别、报告程序等七方面具体内容，基础工作得到了切实加强。

3.增强管道巡护力量。管道安全保护工作首先体现在预防和及时发现情况上，因此，落实管道巡护队伍， 确保管道巡线频次和质量，是管道安全保护工作的基础。依据公司企标《油气管道管理与维护规程》规定， 输油管道每5公里配置1名专职巡线员，输气管道每8公里配置1名专职巡线员，重点防护管线或管段（人口密集区、打孔盗油频发段、地质灾害频发段、防恐重点部位）每3公里配置1名专职巡线员。在每处线路阀室配置1名看护员。组织各单位根据所辖管道沿线实际情况， 如地理环境、人口密度、社会环境、春夏秋冬不同季节的气候变化等，优化管段巡护资源的配置，有针对性地对风险较大的管段、防打孔盗油重点管段实行“一地一策”、“一段一策”的巡护，明确巡护方式、巡护频率、巡护内容及其奖惩制度，提高管道管理和巡护质量。

4.严密监控管道第三方施工作业。组织开展潜在第三方施工危险因素排查识别，特别是对管道途经城镇村屯段第三方施工潜在风险进行排查识别。结合历年有效第三方施工信息数量，确定第三方施工风险类别包括公路交叉、铁路交叉、电力线路交叉、光缆交叉、其它管道交叉、河道沟渠作业、挖砂取土作业、侵占、城建、爆破等10项风险点。在每年年初，组织各单位结合所辖管道实际，有针对性地制定《防止第三方施工损伤管道工作方案》。对定向钻、顶管施工等第三方施工作业， 实行升级管理，由分公司安排专人到现场进行监护，在施工中实行“可视化管理”，要在管道可视的情况下平稳穿越，确保施工作业风险受控。

5.应用管道技防系统。针对所辖管道输送介质多样、沿线环境复杂、第三方破坏多发的实际情况，充分利用负压波、分布式光纤、声波等技术手段，不断摸索总结建立了管道泄漏监测体系。在港枣线、铁大线、秦京线重点区域安装了管道声波安全预警系统。在港枣线大港至德州安装了分布式光纤管道安全预警系统。在马惠宁线、秦京线、任京线、铁大线、铁秦线、新大线、庆铁线、港枣线应用了管道泄漏监测及定位系统。

6.给予管道途经土地所有者一部分利益。针对管道安全保护工作不能完全靠加强巡线发现和控制的情况， 制定《管道地面标识占地补偿工作指导意见》，对未征地管道设置的地面标识，给予土地所有者适当的经济补偿。通过发挥土地所有者的作用，奖励举报人，设置内线，建立连带责任等方式，调动当地群众的积极性，弥补管道专业巡护在时间、频次上的“盲点”，使危及管道安全的事件能够及时发现，减少和消除突发事件对管道的损坏。

7.调整管道保护宣传重点。重点做好两方面的宣传，让管道沿线周边的群众和相关部门真正建立起管道保护意识：一方面是对管道途经沿线村民的宣传工作，侧重宣传破坏管道可能引发的次生灾害、法律责任、打击力度、经过法律宣判的典型案例、举报奖励制度等； 一方面是对管道沿线的市政、水务、河道、公路、铁路等管理部门的宣传工作，充分宣传管道被损伤的后果、对周边环境的影响、责任人可能要承担的经济责任和刑事责任等；在管道沿线村、镇发放管道保护宣传单、宣传画，并利用宣传车、广播电视、召开管道联防会等形式扩大管道保护的宣传效果，积极营造管道保护的舆论氛围，提高了沿线群众保护管道的自觉性。

三、管道安全保护管理实践效果

管道公司对油气管道实施多项有效保护措施，确保了输油气管道安全运行，并取得了明显成效。

（一）管道被打孔盗油案件逐年下降。

在所辖管道里程不断增加的情况下，管道被打孔盗油案件逐年下降，由3.14次/千公里下降到0.19次/千公里（图1）。

图1 历年管道被打孔盗油案件统计

（二）破获多起打孔盗油案件。

近年来，积极配合各地公安机关保持对打孔盗油违法犯罪活动的高压态势，同时全力协调各级司法机关审理打孔盗油案件，严肃查处打孔盗油违法犯罪人员，有效遏制打孔盗油违法犯罪活动。历年破获打孔盗油案件统计见表1。

（三）安全实施管道第三方施工作业。

管道公司所辖管道第三方施工现场监护量逐年递增。2009年762处，2010年1267处，2011年1769处， 2012年1551处，通过在现场采取增设警示牌、强制巡护、采取保护措施或立项改造等四级消减风险措施进行防控，及时消除管道第三方施工损伤管道风险。

四、存在的主要问题和建议

（一）管道规划与建设

城市发展扩张、新农村建设等造成管道占压隐患。个别地方规划建设部门未按照管道保护法及相关规范标准保护管道，致使很多建设项目从规划阶段转为实施阶段后，在安全保护距离上无法实现对管道的安全保障， 给防止违法占压及第三方施工管理带来很大困难。建议：

1.在制定管道保护法实施细则时，对未按照管道保护法第11条第1款、第12条规定的责任方，在“法律责任”一章中明确其应承担的行政责任及民事责任。

2.在修订管道保护法或者制定实施细则时，将全国管道建设长期规划与各省城乡规划相结合，保障管道建设用地。明确管道建设规划要设置一定的管道安全带， 在保证管道安全距离的前提下，铺设的管道只要走向一致，就应当在一个区域内，落实单元管理模式，这样既能确保管道运营管理，也能确保管道安全。

（二）管道运行中的保护

1.管道用地补偿矛盾

一是新建管道未进行永久性征地。管道保护法第三十条，在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物。土地管理法规定》土地承包人（农民）有权利决定土地使用权限。物权法规定：其它人限制土地承包人（农民）土地使用的，应签订合同，并给予补偿。当前管道建设临时征地最长为2年，且不改变土地用途，合同期满后， 按照土地管理法规定，无权力限制土地承包人（农民） 对土地的使用，甚至有的地方限制巡线人员巡线通过， 保证不了正常的管道巡线、维修、抢修和管道管理工作的要求。

二是管道途经耕地农作物减产。原油管道加热输送，管道途经的土地由于温度高，导致作物提前“发育”长势过猛，但等到收获季节这些作物大部分都是瘪子，出现了只长“身高”不结果实的现象，造成与农民产生矛盾。

三是管道地面标识占地补偿。依据管道保护法第十八条：管道企业应当按照国家技术规范的强制性要求在管道沿线设置管道标志。“管道保护法”颁布实施后，我公司按照“通式化”管理的要求，埋设了大量管道警示加密桩、警示牌。在实施过程中，管道沿线村民不允许在自家耕地内埋设标识，尤其是新建管道由于未进行征地，标识埋设十分困难，我们进行了适当的占地补偿，但目前占地费用的补偿还没有统一标准，在实施中困难较大。

建议：对未征地管道通过土地的所有者给予一定补偿。按照《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中“国有企业因铺设地上、地下管线等需要通过集体土地或其他单位、个人使用的国有土地的，可以通过设定土地他项权利的方式， 保证企业正常生产运营。对因行使特定的土地他项权利而对土地所有者、使用者造成的损失给予相应的补偿” 的规定，在具体实施时仅在管道建设期给予了补偿，管道运行期间无任何补偿，同时又对管道保护范围内的土地使用设置了许多的规定，土地使用者、所有者很难接受，我们将很难采取有效的手段使新建管线摆脱被再次占压的危险。建议对新建管道没有征地的问题，制定相关的实施办法。

2.关于打孔盗油气方面的法律条款不足，处罚太轻。

建议：在管道保护法修订时，加大对违法行为人的处罚力度。除规定罚款以外，可以增加行政拘留处罚和具体的强制性措施。

《管道保护》2015年第5期总（24）