朱行之

甘肃省管道保护协会会长、《管道保护》杂志主编

今年是石油天然气管道保护法颁布实施5周年。这部法律的颁布实施，对于保障能源输送安全、促进油气管道保护制度建设发挥了重要作用。与此同时，我国油气管道安全重大事故仍时有发生，安全隐患整治任务仍艰巨而复杂，这强烈表明，在全面推进依法治国的进程中，我国的管道保护事业比任何时候更需要法律的引领和保障。

甘肃作为西气东输、北油南送的重要能源通道，我们在管道保护工作的长期实践中，迫切感到需要以管道保护法等法律为基础，从加强管道的法律地位、理顺管道管理体制、完善利益补偿机制、严格技术规范、创新文化建设等要素入手，真正建立管道安全保护的长效机制。

一、管道的法律地位

管道承担99%的天然气和85%的原油、成品油运输，是世界公认的五大运输方式之一。油气管道安全， 事关国家能源安全，事关国计民生。但我国管道运输和铁路、公路相比，其法律地位和政府重视程度远低于后者。例如公路法明确规定：“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。”2011年国务院制定了公路安全保护条例，规定公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：国道不少于20米；省道不少于15米；县道不少于10米；乡道不少于5米。规定新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离标准为国道、省道不少于50米；县道、乡道不少于20米。并尽可能在公路一侧建设。在公路周边设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施，以及从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动等，都明确规定了禁止的范围距离。

相比之下，管道被视为石油企业的附属设施，由企业自行经营，其国家战略意义未得到应有体现，管道的重要性被弱化。法律对管道用地及保护距离缺乏科学、明确的界定，管道地下通过权未得到法律和相关部门确认，形成管道用地“临时征用、长期占用”的不正常现象。管道企业与国有、集体土地的所有者和使用者利益冲突不断，违法占压、违法施工挖掘伤害和打孔盗油破坏屡禁不止，严重威胁到管道安全运行。建议国家制定油气管道法或修订完善管道保护法，以进一步强化管道作为国家重要公共基础设施的法律地位，更好地保障能源安全和公共安全。

二、管道管理体制

从欧盟、美国和俄罗斯等国管理体制看，美国运输与销售业务彻底分离，属于完全市场型；俄罗斯实行独家垄断上中游业务一体化经营；欧盟国家则多种管理模式并存。虽然各国管理模式不同，但油气管网规划都由国家主导，并普遍制定了相关法律法规，形成了较为完整的监管和保护体系。我国目前采取油气开发与管道运输一体化管理模式，管道规划、建设、运营基本由三大油企自主负责。这一模式符合现阶段发展水平，有利于实施国家能源战略，但因管道属于线性工程，受外界影响大，自身避险能力弱，加上社会对管道安全重要性认识不足，容易带来自身安全和公共安全等问题。虽然管道保护法赋予了政府、企业管道安全保护的职责，但受到条块分割的影响，各相关方往往各行其是，难以形成合力。青岛“11.22”、大连“6.30”等管道安全事故惨痛教训暴露出现有管理体制的缺陷。

管道保护法根据立法时能源体制改革的实际，确立了国家能源主管部门主管、有关部门各负其责的管道保护管理体制。当前我国管道运输行业正在快速形成。“管行业必须管安全”，但目前尚未建立专业、权威、职责清晰明确的行业主管部门，无法对管道全生命周期实施有效监管。为此，建议将管道规划、建设、运行和安全等业务从三大油企剥离，参照国家电网管理模式组建国家管道公司和地区管道公司， 在国家能源局内部成立专业监管机构，同时修定完善管道保护法，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。在条件成熟时，最终将管道业务纳入我国交通运输管理体系。

三、利益补偿机制

管道建设、运营和保护，涉及中央和地方、企业和公众、发展与安全等多方面、复杂的利益关系。按照税法规定，管道运输纳税应在机构所在地，管道经过的大部分地区并无直接受益。基层政府和广大群众为企业经营提供了稀缺的土地资源，还要承担安全保护的责任，消化对当地环境造成的影响， 权责利严重不对等。以甘肃为例，目前境内已建成西气（油）东输、北油（气）南运等17条干线管道，总长度8120公里，2014年总输油量6154万吨，天然气输送量983亿方。据国税部门对其中12条管道测算，在我省占地面积达18万亩。2014年在甘管道企业交纳增值税近1 亿元，如果按通过里程分税，将少收3亿多元。为了调动地方和群众保护管道的积极性，建议实行税收分成或财政转移支付，按照各地通过管道里程和油气输送量合理分配收益。

俄罗斯和一些英美法系国家的法律规定，管道建设可通过协商补偿方式取得地役权（通过权），从而保障管道企业和土地所有人的合法权益。加拿大能源法律规定，管道企业支付的赔偿包括因取得土地的赔偿以及因管道运营给土地所有人造成损害的赔偿。虽然我国管道保护法第十四条第二款也有规定，依法建设的管道通过集体所有土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿，但对此一直有不同理解。建议将这一规定具体化，明确对禁止在管道上方修建大棚、种植林果和造成农作物减产等损害权利人利益的补偿方式和补偿标准。反思这些年土地临时征用补偿存在不少问题，建议损害补偿工作在地方政府组织下，由企业直接和权利人签订合同给付补偿资金。

四、技术规范要求

管道保护法为管道保护确立了基本制度框架，技术规范对于法律的实施至关重要。制定管道保护法的目的是为了保护石油天然气管道，保障管道周边公共安全。这一重要法律原则应在相关工程设计规范中得到体现和保证。尤其是管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离标准，必须符合降低公共安全风险的要求。今年4月1日实施的新版《输油管道工程设计规范》将输油管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离由原规定的“不宜小于15m”修订为“不应小于5m”。即将实施的新版《输气管道工程设计规范》第一次将管道与建（构）筑物的距离规定为“不应小于5m”。并重申了以强度保安全的理念。我们认为，这虽然有利于节约利用土地和管道选线，但不符合保护管道和保障公共安全的法律要求。

我们理解，管道保护法第三十条所规定的管道中心线两侧各5m地域范围是管道保护的核心区域，是为了防止外部对管道的直接占压、挖掘伤害，也是巡护和抢修的通道。不能简单将法律规定的保护范围理解为法律对管道与建（构）筑物的距离要求。我们建议，在管道选线通过居民点和学校、医院、商场等重要公共建筑时， 设立15m至20m的安全缓冲带，一是减轻地区等级升级可能对管道的影响，同时给对方未来必须的扩张留有一定空间；二是减缓管道一旦发生泄漏事故对周边环境可能造成的影响。同样，在管道两侧修建居民点和重要公共建筑，也不能仅以5m作为距离标准，而应建立相应的安全缓冲带，以保障双方安全。设计规范如何与法律保持一致，资金如何解决，建议在管道保护法修订和地方立法中予以明确。

此外，国家还应当高度重视管道设备制造、安装、检测、维修，管道安全完整性管理，管道运行远程监测等多方面的技术规范的制定和修改完善工作。

五、创新文化建设

管道保护需要先进文化的引领。培育“爱国、守法、敬业、和谐”的理念，形成全社会共同遵守的价值观和行为准则，提升管道保护的软实力。值得反思的是，10多年前国务院就出台了管道保护条例，5年前又上升为国家法律，企业对管道保护投入的成本越来越大，科技含量越来越高，为什么一些地方施工挖掘伤害、违法占压和打孔盗油屡禁不止？很多问题就发生在政府部门监管的眼皮下，管护人员巡护的间隙中，“青纱帐”和居民点里。人们不再像过去那样对法律怀有敬畏之心，公共利益和安全受到漠视，责任与义务视同儿戏。实际上各方都为此付出了巨大的代价。我们究竟缺少了什么？法律缺少影响力，部门缺少执行力，企业缺少亲和力，民众缺少向心力。一句话，我们缺少的是软实力。按照约瑟夫•奈的说法，所谓软实力，在国家层面上，就是“一国通过吸引和说服别国服从你的目标从而得到自己想要的东西的能力”。而企业的软实力，是指以直接诉诸心灵的方式，对外占领利益相关方的心灵。文化、价值观、制度、社会责任以及员工素质和形象，是软实力的资源基础。

打造管道保护的软实力，需要全社会共同行动。我们呼吁，国家有关部门以管道保护法颁布实施五周年为契机，开展一场声势浩大的法制宣传活动，并将每年6 月25日定为管道保护宣传日。在全社会形成一个共识， 那就是，保护管道安全，绝不仅仅是保护管道企业的利益，更重要的，它保护的是国家经济安全和群众正常的生产生活秩序。逐步建立和形成有特色的管道保护文化，以文化引领时代风尚，推动建立政府、企业、公民共治机制，让更多的人关心管道保护事业，加入管道保护的行列，这是我们的共同责任。

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。有一位曾经组织和参与管道保护法制定工作的领导同志讲，如果法律制定当初对一些深层次矛盾不回避，如果全国范围管道安全隐患整治能够提前5年进行，青岛“11.22”等重大事故或许就不会发生，也不可能积累到现在3万多处安全隐患。

问题归结到一点，加强法治建设非常关键。政府应做到依法行政，法定职责必须为， 法无授权不可为。企业则要认识到法律是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，从而更好地肩负起国家赋予的重大责任。愿我们大家就此共同努力。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）