杜树旗

甘肃省人民政府研究室社会发展研究处副处长

管道运输业是继铁路、公路、水运、航空运输之后的第五大新型运输业，对于促进经济发展、维护国家能源安全和公共安全意义十分重大。随着西部大开发战略的深入实施，国家在西部地区投资兴建了多条油气输送管道，其中甘肃以承东接西的独特地理优势，已经成为全国油气管道线路最长、管网最密、输送能力最大的省份之一。

一、甘肃境内输油气管道分布与保护状况

目前，甘肃境内已建成西气（油）东输、北油（气）南运干线17条，管道途经全省14个市州的58个县市区，总里程超过8000多公里，加上在建管道接近1万公里，约占全国的十分之一，是西气东输、西油东送的战略大通道和主要枢纽，特别是河西走廊已经成为最重要的油气管廊带。其中运行10年以上的油气管道7570公里，运行10～20年的451公里，运行30年以上的130公里；在建的管道1条142公里，还有3条正在规划当中。2014年，全省境内管道总输油气量为7529万吨。

我省历来高度重视管道保护工作，密切地企协作配合，早在2004年就成立了油气管道保护工作机构，逐步建立起了省市县乡村五级管道保护工作体系和各级政府牵头的联席会议工作制度，及时排查管道运行安全隐患，实现了甘肃境内管道长周期安全运行，受到国务院领导和中石油集团公司的充分肯定，被誉为管道保护的“甘肃模式”，为油气管道建设和安全保护做出了重要贡献。

二、输油气管道对过境地区带来的影响

现有输油气管道在我省14个市州的58个县市区过境，据省国税部门一项调查，仅过境我省的12条输油气管道占地面积达18.7万亩。随着全省工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，城乡统筹发展与管道建设保护的矛盾日益突出，过境油气管道建设对沿线发展的影响已经显现。主要有：

一是对城市规划和建设造成影响，加大了在管道穿越城市的水电路暖等基础设施规划和建设成本，部分管道运行与城镇扩张建设矛盾突出，全省近期排查出占压管道等安全隐患573处，管道路由选择愈加困难；二是对农村农业生产造成影响，地下油气管道温度变化干扰农作物正常生长而减产，基本农田管道敷设中出现了管沟跑水、渠道塌陷等问题；三是对生态环境造成潜在影响，部分管道已出现腐蚀甚至穿孔现象，存在发生泄漏事故的风险，一些城市水源地被迫投巨资另行选址搬迁；四是对产业开发和矿产资源开采造成影响，一些探明的矿产资源开采项目因管线过境被迫搁置，一些产业园区建设项目停建或变更选址等；五是特别是地方政府为保护油气管道安全运行，投入了大量的人力、物力和财力，增加了地方财政负担。

三、境内油气管输业税收征缴情况

目前，在甘肃境内管道运输企业主要是中石油下属的管道公司、西部管道公司、西南管道公司、西气东输公司等4家公司，这4家公司又下设8家分公司。按照国家营改增税收政策，管道运输作为交通运输业纳入国税部门管理征缴，增值税率为11%，对管道运输企业增值税实际税负超过3%的部分实行增值税即征即退政策。全省税收征管系统显示，目前纳入甘肃省国税系统征管的油气管输一般纳税人仅有4户，分别是中石油西部管道公司兰州输气分公司、甘肃输油气分公司，西南管道公司兰州输油气分公司、天水输油气分公司。

据统计，在我省过境的12条油气管道中只有6条在我省申报纳税，其余6条管道由于在我省境内没有下载量未设立税收申报核算机构，管道运输税收均在外省市缴纳，造成我省税收流失。依照一般纳税计征办法，首先按照油气管道年输出规模（设计能力）以及油气管道运输单位价格、公里长度等测算出油气管输总体运营收入，再按在甘肃境内过境管道长度比例计算出当地运营收入，最后乘以相应增值税确定应交增值税税额。目前天然气管道运输单位价格约为每立方米0.23元，油品管道运输单位价格每吨公里约为0.14元，依照上述增值税计征办法测算，6条过境管道在我省未缴纳的增值税约为2.85亿元。其中，西气东输三条管道应在我省缴纳增值税1.59亿元，实际在乌鲁木齐市和上海市分别缴纳； 兰成渝成品油管道应在我省缴纳增值税1075万元，实际在重庆市缴纳；西部管道应在我省缴纳增值税9290万元，实际在乌鲁木齐市缴纳；兰成原油管道应在我省缴纳增值税2247万元，目前该管道正在试运行阶段。对于我省这样一个欠发达省份，这些税收的流失既不利于补偿过境管道占地损失，又不利于补偿保护管道实际发生的人力、物力和财力支出，同时也没有很好体现税收与税源相一致的原则。

四、建立完善油气管道过境补偿机制的建议

按照国际惯例，世界上许多国家对管道运输业务均收取过境费，以补偿管道过境占压损失和生态保护、资源补偿等。比如俄罗斯经朝鲜向韩国供应天然气管道为朝鲜每年支付1亿美元过境费；中缅管道油气输出中， 缅甸政府每年收取1360万美元的油气管道路权费和每吨1美元的原油管道过境费；乌克兰按照每100公里约1.7美元向俄罗斯收取输气管道过境费，并为提高天然气输出过境费长期谈判。我国尚未出台国内输油气管道运输过境补偿办法，缺乏必要的利益调节机制，地方政府和群众对管道建设保护的热情减弱，仅靠法律规定和行政办法难以实现油气管道安全运行的长治久安。

因此，应该坚持地企协作、共创共建、互利共赢、永续保护的原则，积极借鉴国内外管道运输保护经验， 尽快建立完善油气管道运输过境利益补偿机制，进一步调动管道过境地区积极性，促进油气管道长期保护和安全运行。现提出四点建议：

一是建立管道运输业分税制度。积极反映并尽快解决在甘肃过境但未申报纳税的管道税收征缴问题。建议国家出台“油气管道运输业增值税管理办法”，按照现行税制规定，在不改变企业经营管理体制的前提下，由管道企业在油气管道运输过境区域设立独立核算的分支机构，建立地企双方协调监管征缴税收体制，按比例分段属地申报纳税，提高管道企业对管道过境地区税收贡献。

二是设立管道安全隐患整治专项资金。建议按照管道过境长度、安全隐患发生率、管道城乡分布等因素， 由中石油集团和地方政府协商确定安全隐患整治专项资金，由受益管道企业按一定比例筹措资金支持当地政府开展管道安全隐患整治工作，进一步调动地方政府建设和保护管道的主动性和积极性。

三是加大中央财政专项转移支付。随着输油气管道建设规模不断扩大，输油气管道对过境地区带来的影响和制约持久深远，应该从维护国家能源安全和公共安全角度，从甘肃财力支持能力薄弱的实际考虑，建议中央财政加大专项转移支付力度，每年列支专项5亿元用于支持甘肃管道建设产生的后续环境治理、水土保持、文物保护、耕地恢复、水源地保护、安全隐患整治等。

四是加强油气管道企业对口帮扶工作。在我省的输油气管道大部分通过重点扶贫乡村，群众脱贫致富的任务十分繁重。在甘输油气管道企业应该从密切地企联系、履行社会责任、为民分忧解愁的高度，积极参与“1236”精准脱贫、精准扶贫工作，根据管道途经村社的扶贫实际，帮助和支持路水电等基础设施建设，开展文化科技“共创共建”等活动，探索欠发达地区动员全社会力量保护管道安全运行的新路子、新模式。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）