王世声

中石化法律事务部副处长

油气管道安全是一个综合性的问题，从法律角度看，既关系到私权关系，又涉及公权关系和复杂的纠纷解决机制。为有效贯彻落实管道保护法，应从以下几个方面完善机制，平衡权责和利益，方可保证管道安全。

一、保证中央与地方权责的平衡

管道建设、运行主要在地方，特别是安全管理主要依托地方政府。因此，理顺中央与地方在管道保护方面的职责、权限极为重要。

明确地方管道保护部门。管道保护法中明确了国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，地方主管部门由省级人民政府制定。但在现实中特别是在许多县一级政府，管道主管部门并未明确，致使管道安全事故发生后，企业“投诉”无门。因此，当前迫切需要地方政府特别是县一级政府明确管道保护部门，并公开其权限和职责。管道安全关系重大，地方政府应遵照管道保护法主动作为。

理顺地方政府部门之间关系。管道安全涉及多个方面，关系到地方政府众多部门的职责，各个部门之间除明晰职责外，还应完善工作协作机制，例如，一些地方政府明确能源主管部门是管道安全的主管部门，但能源主管部门缺乏执法手段，面对管道占压、第三方施工破坏时，不能现场执法，严重影响了执法效率，这就要求地方政府部门之间做好配合，保证能源主管部门能借助其他部门的执法手段进行现场执法，维护管道安全。

完善地方立法。管道安全的复杂性因地而异，应鼓励地方政府结合本地区的实际和管道保护面临的突出问题，在不违背管道保护法规定的前提下，制定地方法规，确保管道安全保护落地生根。

建立税收分配平衡机制。我国目前实行的属地纳税制度，客观上导致了管道过境地的地方政府承担安全责任，却无法获得利益补偿的现象。因此在中央层面上， 建立管道企业税收合理分配机制，对管道过境地的地方政府进行适当补偿，调动地方政府的积极性，是非常必要的。

二、确保管道企业与其他主体之间权利义务的平衡

管道企业是管道安全的第一责任人，但是安全问题的复杂性和外部性，客观上存在企业力所不能及的现象，需要包括政府部门在内的全社会的支持与配合。明确管道企业与政府、其他主体之间的权责关系是非常关键的。

明确管道企业与政府部门之间的安全权责。管道保护法及相关法律法规对政府与企业在管道安全保护方面的权责作出了原则规定，但在实际操作中，这些规定需要细化、补充和完善，确保一旦发生管道安全问题，企业与政府之间能做到无缝衔接。这就要求企业自管道规划阶段开始，从规划、建设、运营、废弃各个阶段严格遵守法律，与政府密切配合，接受政府指导和监督，梳理并建立各自的权责清单、协作程序，对法律规定模糊地带，可以通过备忘录、会议纪要等形式将安全职责予以明确。

与其他财产主体要做到权利明晰。油气管道作为线性工程，要占用大量的土地，并与其它工程存在穿跨越问题。应该看到，油气管道安全问题除了打孔盗油属于主观故意违法外，其它造成管道安全隐患的主要是民事利益冲突，如土地权属纠纷、第三方施工不当或碾压。管道保护法第三十条实际上从维护安全的角度对管道中心线两侧各5米地域范围的土地的用途做出了限制，客观上限制了土地权利人对土地的利用。解决这一问题的关键是要明确界定管道企业的土地权利，确保管道企业在支付一定对价的基础上能取得独立的可以对抗第三人的土地权利，物权法第十四章中规定的地役权制度，为建立管道企业的地下通行权确立了法理基础，管道企业如能取得独立的地役权，就可以平衡土地权利人与管道企业之间的利益。管道企业通过支付对价获得地下通行权，既可以要求土地权利人按照要求利用土地，也可以对抗现实中大量存在的地方政府要求管道企业频繁改线、搬迁的要求，即使确需改线的，也可获得相应的补偿。只有明确各自的权利边界，现实中存在的占压等危害管道安全的行为才会大幅减少。

对油气管线与其他线性工程存在并行、交叉或穿跨越的，在明晰权利的前提下可以由政府部门或相关协会出面起草相应的施工合同示范文本、协商程序，以增加共识，减少谈判成本，共同维护安全。

三、逐步探索多元化的纠纷解决机制

油气管道安全问题的复杂性导致了围绕安全问题产生的法律纠纷的多样化，同一法律纠纷既可能涉及行政法律责任，也可能涉及民事法律责任和刑事法律责任。有效防范纠纷的产生，降低纠纷解决的成本，应该是在执行管道保护法过程中重点探讨的问题。特别是管道企业要增强在纠纷解决方面的主动性，树立尊重他人利益的理念，强化在管道沿线的社会责任，力争将问题、矛盾消灭在“萌芽”阶段，并尽可能以低成本的手段预防和解决纠纷，最大限度维护企业利益。

借助行政手段和司法途径这些正规渠道解决纠纷外，管道企业可以探索通过其他途径预防隐患，解决纠纷，改变企业被动应对安全问题，疲于应付的局面。例如，建立第三方协商调解机制，企业可在通过行政司法机关解决纠纷之外，通过第三方如管道保护协会等第三方组织谈判来解决纠纷的途径。第三方介入可以减少矛盾的冲突，以其中立地位容易获得当事人的信任，有助于高效解决纠纷。企业的一些安全诉求通过第三方机构合理表达，也可以达到政府部门单方表达难以企及的效果。

企业也可以借助网络等新媒体宣传管道知识和典型案例，组建管道保护志愿者组织，宣传管道保护知识， 促进全社会特别是管道沿线群众维护管道安全的意识， 打造管道安全的软力量，形成全社会保护管道安全的氛围，以在源头上增强维护管道安全意识，减少潜在纠纷的发生。

《管道保护》2015年第5期（总第24期）