管道保护法规定的安全保护义务实质是对土地权利人的土地利用权的单方限制，但这种限制在经济上并无补偿，要求土地权利人承担管道安全保障义务就成为对其在行政上的单方要求，显失公平。

油气管道作为重要的运输方式，应具有独立的“路权”。确立油气长输管道的路权，即管道企业获得长输管道的土地权利，是确保油气管道安全的重要方面。管道通过权即管道地役权制度为管道路权的确立奠定了制度基础。

长输管道地权缺失引发管道用地利益冲突

目前，管道企业只有少数长输管道（主要是修建于上世纪的老管道）取得了国有土地使用权。近年来新建的管道，出于成本考虑及国家土地政策调整，管道企业（除站场、阀室外）并未取得独立的土地权利，而管道上方的土地，无论是国有土地还是集体土地，其权利人都拥有独立的土地权利。管道保护法规定的安全保护义务实质是对土地权利人的土地利用权的单方限制，但这种限制在经济上并无补偿，要求土地权利人承担管道安全保障义务就成为对其在行政上的单方要求，显失公平，当然会遭到土地权利人的抗拒，这在现实中就表现为对管道的随意占压、种植深根作物等。而由于管道企业未取得独立的土地权利，地方规划部门在制定和变更规划时也往往忽略管道的安全需要。

国外的立法经验值得借鉴

能源发达国家在管道立法方面相对完善，形成了运作良好的管道通过权制度。在西班牙，符合公共利益的建设项目包括管道及其附属设施的土地使用制度被称为“土地强制使用”制度。即一旦项目通过政府批准，建设者即享有通过所需土地的权利。最后由管道企业与土地权利人签订补偿协议，管道企业获得管道通过权。俄罗斯规定了公共地役权制度，主要是针对建设油气管道、电力设施等公共项目时，为了保障国家、地方自治和地方居民的利益而必须但又无须征收地块的情况设置的。我国油气管道地役权的建立可以借鉴国外这些成熟的经验。

我国油气管道通过权的建立

（1）国内立法实践

物权法规定的地役权制度为管道地役权的设立提供了法律支持。该法第156条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”。1995年国土部颁布的《土地登记规则》与《确定土地所有权与使用权的若干规定》中规定的“土地他项权利”的概念，即“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的，土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利”是在程序上确立了类似地役权的制度。国土资源部 “关于西气东输管道工程用地有关问题的复函（国土资函[2001]327号）”则：对管道地下通过权问题作出明确规定:“西气东输管道工程是经国务院批准的国家重点基础设施建设项目，依据《石油天然气管道保护条例》进行管理，工程竣工后，建设单位享有地下通过权。”其中提到的“地下通过权”就可以理解为地役权，也是目前较早确认管道企业土地权利的规范性文件。2016年出台的《不动产登记操作规范》规定：“因铺设电线、电缆、水管、输油管线、暖气和燃气管线等利用他人不动产的”，可申请地役权登记，为设立管道地役权在程序上提供了支持。在地方立法层面，正在制定中的《甘肃省石油天然气管道保护条例》（征求意见稿）第十条明确了管道通过权制度。

（2）建立我国的管道通过权制度

物权法已对地役权作出了规定，但考虑到管道等线性工程的特殊性，应借鉴国外立法经验，对地役权制度的内涵进一步完善。鉴于管道地役权的特殊性和法律修改的复杂性，短期内可以由国家能源与国土管理部门出台相应的行政规章予以规范，或者在地方性法规中予以规定，条件成熟时再启动相应法律的修改。

我国管道地役权的内容主要包括三个方面：一是管道地役权强制取得，管道企业的地役权具有一定的强制性，在管道依法建设完成后，管道企业即有权要求开展地役权合同签订工作，管道沿线的土地权利人负有缔约义务。二是管道地役权有偿取得，管道企业通过合同约定取得管道地役权，在依照标准对土地权利人进行合理补偿的情况下，供役地人（可由土地管理部门作为代表）应与管道企业签订地役权合同。合同条款主要包括：合同主体、补偿项目、补偿期限、合同主体变更、争议解决、其他权利义务。三是管道地役权登记制度，管道地役权应依据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范》向县级不动产登记管理部门申请登记，登记发生争议的，可向共同的上级部门申请登记。

作者：中国石化集团公司法律部副处长

2017年第3期（总第33期）