由于管道地下土地使用权对原有土地使用权予以限制的合法性，只能采取适当形式对土地使用权人受到限制的损失予以弥补。对此，可以依照物权法对地役权的规定，采取由管道企业作为地役权人与供役地的使用权人签订地役权合同的方式予以实施。

《石油天然气管道保护法》第十四条规定：“管道建设使用土地，依照《中华人民共和国土地法》等法律、行政法规的规定执行。依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿”。

实践中，上述规定未能得到有效实施。笔者认为，针对管道建设使用土地、因管道通过而影响土地使用如何处理，需要全面考虑解决以下问题：（1）管道建设需要使用土地的范围应如何确定；（2）管道建设使用土地时涉及征收地上构筑物、建筑物、附着物应如何处理；（3）管道建设临时占用土地应如何处理；（4）基于管道通过地下的事实，由于管道安全保护需要，对土地使用权依法予以限制的损失如何弥补等。笔者的具体思考如下：

近几年来，有些省市对城市地下空间利用进行了地方性立法，规定出让土地使用权时可以限制地上、地下的利用范围，但土地管理法至今没有对土地使用权的地上、地下范围问题作出规定。油气管道通过一定土地区块，若该区块的土地使用权包含地下使用权，那么管道铺设要永久占用地下土地，就需要通过国有土地出让或划拨、集体土地征收的方式取得该地下使用权。根据物权法第一百三十六条的规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。因此，因管道建设的需要从而通过法定程序取得地下使用权，是可行的。管道企业要根据油气管道占用地下土地的实际体量大小，依法取得出让或划拨的地下使用权。涉及土地征收的，应依据土地管理法等相关规定，履行征收与补偿程序。另外，油气管道建设需要拆除地上、地下的建筑物、构筑物，或者损毁地上附作物的，根据土地性质，应当依据或者比照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行征收与补偿程序。

对于油气管道建设需要临时占用土地的，根据土地管理法第五十七条第（一）款的规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。管道企业应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

出于油气管道安全保护的需要，石油天然气管道保护法第二十八条、第三十条等条款实际上限制了土地使用权人的合法权利，例如，不得在自己享有使用权的土地上取土、用火、堆放重物、修建各类建筑物、构筑物、种植深根作物。如果某个土地使用权的取得是先于油气管道地下土地使用权的取得，那么根据上述法律规定，油气管道地下土地使用权构成对原有土地使用权的合法限制。根据物权法第一百三十六条的规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。但是，由于管道地下土地使用权对原有土地使用权予以限制的合法性，只能采取适当形式对土地使用权人受到限制的损失予以弥补。对此，可以依照物权法对地役权的规定，采取由管道企业作为地役权人与供役地的使用权人签订地役权合同的方式予以实施。在地役权合同关系中，在一定土地区块内，管道企业享有油气管道实际使用地下部分的使用权，供役地权利人享有除了油气管道实际使用地下部分以外的土地使用权；油气管道实际使用的地下部分作为需役地，油气管道实际使用地下部分以外的土地作为供役地。

作者：西南石油大学法学院讲师、法学博士，环境与资源法研究中心研究人员，四川省法学会能源法学研究会理事，曾获第三届应松年行政法学奖等学术奖励。