黄维和

中国石油天然气股份有限公司

青岛“11.22”东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故损失惨重，影响深远。血的教训时刻警示我们，安全生产出问题，不仅直接影响企业自身，更关乎广大人民群众生命财产安全和社会和谐稳定大局。因此，做好石油天然气管道设施安全保护工作，始终是管道企业的重大责任和长期任务。

近年来，我国石油天然气管道安全保护问题日益突出。一方面，为满足社会经济快速发展需要，石油天然气管道建设出现了前所未有的快速发展势头，国内长输油气管道运营里程几乎每五年就会翻一番。逾10万公里管道横跨东西、纵贯南北，担负着西气东输和北油南调的重任，而与之联接的支线管道更是遍布城乡、密如蛛网。既为地方经济发展提供了强劲动力，也为改善人民群众生产生活和保护环境做出了重要贡献。而另一方面，随着城镇建设规划不断调整，城区范围大面积扩张，与管道设施安全保护 “争地”的矛盾日益突出，油气管道路由被占压，双方安全距离遭挤压的情况大量出现。

调查研究表明，城乡建设发展已在很大程度上影响了管道企业正常运行和安全生产管理，形成许多事实上安全隐患。主要表现在三个方面：一是新建（扩建）民居、商场、学校、医院、厂房、道路、水利、电力设施等建构筑物不断逼近管道和输油气场站，甚至占压管道设施，造成管道安全风险不断上升；二是第三方在管道周边施工作业时忽视管道保护，无视管道企业提出的安全管理要求，违章作业、野蛮施工，经常造成管道设施意外损坏，甚至介质泄漏；三是一些企业和个人为了获取经济利益在管道附近违法取土、采砂，或者私自改变管道周边建筑设施用途，导 致管道周边安全条件不断劣化。这些行为极易造成管道意外损坏并诱发恶性事故。

出现上述问题的原因是多方面的，总体上可以归纳为政策法规、政府监管和企业管理三个层面。

在政策法规层面，现行法律法规和强制性技术标准还不够完善。 《石油天然气管道保护法》（以下简称“管道保护法”）于2010年正式颁布施行以来，在促进我国长输油气管道建设、加强油气管道及附属设施安全保护方面发挥了重要作用。但管道保护法作为国家经济法系中的基础法律之一，其内容涉及面广，涵盖管道规划、建设、运维和弃置各个环节，其法条设置和阐述比较宏观，对约束性法条的执行责任主体相关要求不够明确，造成法律执行困难，迫切需要国务院有关部门制定配套行政法规和实施细则，同时也需要立法部门对有争议部分法条做出权威的法律解释。我国现行国家技术标准有3万多个，行业和地方标准更是不计其数，这些标准有的各自为政，存在争议冲突，有的质量水平不高，与技术创新和产业发展脱节。仅对油气管道安全距离问题研究发现，长期以来，我国管道设计基于强度安全理论，强调管道本质安全，管道领域现行技术标准对管道与周边设施安全距离问题缺乏研究，很少作出科学合理限定，而其他行业领域技术标准对与之相邻的油气管道设置的限定条件却很多，但往往针对性不强，难以执行。

在政府监管层面，对油气管道安全风险重视不够，缺少措施保障。 地方规划审批不严，对违法行为执法不力，有效的安全监管机制尚未建立。有的政府部门在调整土地规划、审批工程建设项目时，不掌握区域内油气管道路由走向和管道保护有关具体要求，在保护方案不落实的情况下，将一些居民小区、学校、医院、商业设施等人口密集场所设置在油气管道附近，或者直接占压管道或侵占管道保护空间。有的对在管道周边施工、取土、挖沙、采矿作业疏于管理，在未征得管道企业同意并采取必要的管道保护措施情况下冒然开工，造成管道意外损伤。对于已经形成违法占压和发现的违规作业行为，往往只是出面协调，未能依法予以必要的惩处，使得违法现象屡禁不止。

在企业管理层面，风险管控机制不健全，管道巡护队伍能力建设亟待加强。 一些基层单位对管道保护工作重要性复杂性认识不足，对外部安全风险识别能力不强，和政府部门沟通协调能力较弱，缺乏宣传群众、发动群众和协调利益矛盾的有效手段。存在日常巡检不到位、对管道周边情况观察不细，不能及时发现管道周边存在的安全隐患。发现问题后不能及时向政府有关部门报告，或者报告后不能有效跟进协调，致使问题久拖不决。

为确保油气管道长期安全、平稳、高效运行，为管道周边广大人民群众创造一个安全、稳定、和谐的生产和生活环境，需要全社会共同努力，尽快建立健全我国石油天然气管道安全监督管理机制，重点做好以下几项工作：

一是适应形势发展需要，建立完善法律和技术标准体系。 建议从我国石油天然气管道保护工作的实际需要出发，尽快开展管道安全和相关法律实施情况的调查研究，进行管道保护法修订和配套实施细则制定工作。针对部分行业法规标准相互打架的问题，有关部门应结合国家标准委员会清理整合强制性国家标准试点工作，组织专家对现行法规和技术标准进行全面梳理。要适应形势发展和技术进步的要求，建立行业内部和跨行业的技术标准制定（修订）协调机制，从源头解决标准重复、交叉、相互矛盾等问题。明确管道设施设计、建设标准，确保管道本质安全受控；明确管道设施安全标准，锁定安全管控目标。梳理其他行业强制性标准对油气管道的要求，在法律框架下理顺油气管道与周边其它设施的相互关系。为管道建设运营设定科学、合理、安全的边界条件。

二是加强风险源头管控，建立城乡规划安全会商机制。 管道保护法明确油气长输管道的国家基础设施地位，因此各级政府在制定城乡发展规划时要为管道建设提供必要的路由空间。随着我国社会结构城镇化比例不断提高，人口密度较高的城镇区域范围不断扩大，大量油气长输管道已被城市包围。在这种情况下，仍坚持油气长输管道必须避绕人口稠密区和规划区并不现实。我们要学习大禹治水“疏顺导滞”的思想，本着安全环保节约和利用土地的原则，依法将油气管道路由纳入各级城乡建设规划管理，在规划中为拟建油气管道预留管廊空间，同时最大限度地减少新建管道对规划区内土地开发利用价值的影响。在规划调整和新项目审批时将既有管道作为区域规划控制要点，落实管道风险防控措施。为此有必要建立城乡建设规划与管道安全保护的会商机制，规划调整应事先同安监（或主管管道保护工作的部门）等部门会商，确保不因规划调整给管道带来新的安全隐患。建议学习国际先进经验，研究建立我国的“国家管道地图系统”，准确掌握地下管道设施位置信息和风险属性，以现代信息技术手段提升管道保护水平。

三是及时整治安全隐患，建立管道保护地企合作机制。 油气管道建设和生产运营始终处于开放的复杂社会环境中，管道与周边环境关系复杂，矛盾多样。处理好违法占压管道和威胁管道安全的施工活动，既要求及时高效，又要兼顾各方利益，还要维护社会稳定。这就需要政府规划、土地、环保、公安、安监等相关部门和管道企业等，在各级政府的统一领导下，通过建立联席会议制度等方式，加强管道保护工作方面的密切合作。对管道企业和个人上报的重大安全隐患做到急事急办，特事特办。

四是提高社会法制意识，建立有效的违法惩处机制。 坚持有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，对于违反管道保护法和其他法律危害管道安全的违法行为要落实法律惩治手段。分析以往的案例，违法主体既有公民、也有企业，甚至还有政府部门。违法者往往只强调法律、制度存在矛盾和对自身的权利、利益的保护，执法者通常也把违法行为看成是企民矛盾、利益冲突，多采取协调、通融、整改等方式，很少对违法者做出行政处罚。忽视了违法行为对能源公共安全和公共安全可能造成的不良后果。如果对违法行为不加以惩戒和震慑，就难以形成法制保障，违法现象就会屡禁不止，就会落入周而复始地开展隐患治理的怪圈。总之，有效的违法惩处机制不仅需要建立明确的法律制度，也需要明确执法主体和维权主体，深入做好法律宣传和执法检查。 ◢

（作者：黄维和，中国工程院院士，中国石油天然气股份有限公司副总裁，天然气与管道分公司总经理）

2014年第4期（总第17期）