郭臣

中石油西部管道公司

近年来，随着地方经济社会发展和城市规划不断调整，在油气管道沿线修建高校校区、大型住宅小区、电气化铁路、高速公路等基础设施的现象日益增多。原先无人问津的管道用地似乎一下子成了“香饽饽”，而深埋地下的油气长输管道则被视为影响地方建设的“拦路虎”。于是，各级政府和建设单位要求管道搬迁的呼声和压力越来越大。让管道让路，成为有关部门解决用地矛盾的“固定套路”。“城进管退”、“管地之争”已成为管道运输业面临的新常态。

“管地之争”屡屡发生

近几年，地方建设向管道要地的情况频繁发生。在新疆境内，仅西部管道公司乌鲁木齐输油气分公司一家单位，三年内就因城市扩张等原因导致鄯乌输气管道等4条管线5处搬迁改线，花费资金数千万元。在甘肃境内，因兰州市安宁区北滨河路至仁寿山主干道建设规划，造成乌兰原油管道改线2.53千米、鄯兰成品油管道改线2.54千米。在青海境内，涩宁兰天然气管道海东段因高铁线路及站场建设、乐都区政府安置房建设等原因，导致共计4段总长度52.4千米的管道和3座阀室改迁新建。除去改线拆迁、土地补偿等地方政府配套整改资金外，仅中石油改迁费用就高达2.3亿元。另外，兰州-定西的输气管线甚至还出现了未投产先改线的情况，给国家和企业造成了不必要的损失。

“管地之争”原因剖析

“管地之争”此起彼伏，背后深层次的原因是什么呢？首先，管道作为线性工程，加上输送的危化品介质属性及自身高压危险性，决定了管道用地具有排他性。一旦管道经过，出于双方安全的考虑，对周边一定范围土地的利用就会加以限制。尽管当初管道建设尽可能远离城市，但随着城乡建设快速发展，逐渐将管道包围其中，管道与地方必然会产生安全和利益的“摩擦”。其次，一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量，土地成为越来越依仗的资源。但伴随着城市化进程加快，可供开发的土地却日益减少，不得不将油气管道周边的土地也列入开发利用计划。第三，随着基础建设提档升级，政府规划的“旧账”未清，“新账”又积，新建高铁、高速公路、高压线路选线与原有管道线路也屡屡发生矛盾。可以预见，随着“一带一路”建设提速，管道沿线的“管地之争”也将随之加剧。

“管地之争”解决之策

虽然《石油天然气管道保护法》第三十条划定了管道中心线两侧各5米的红线，但这并不表明离开管道5米就安全了。据国内首座爆破试验场数据，西气东输管线爆燃时伤害半径高达197米。2013年青岛“11.22”原油管道泄漏爆炸重大事故也证明了管道安全保护距离的重要性。因此，在管道周边修建人口密集场所和重要公共建筑，必须从规划入手，科学合理设定距离，以保证管道和建筑物、构筑物的安全。解铃还须系铃人。解决“管地之争”，需要政府、企业和全社会的共同努力。

一是建立管道保护法地方配套法规。各省级人民政府应牵头制定管道保护地方法规，细化完善管道用地与地方建设之间的关系，保障新建管道建设项目实施和在役管道的安全运行。例如，《甘肃省石油天然气管道保护条例》（草案）提出设立“管道地下通过权”，管道企业通过经济补偿的方式进行通过权登记，以此来保障管道的安全运行。

二是地方规划应科学严谨并兼顾长远。统筹考虑管道、市政管网等未来发展要求，统筹各方利益，合理确定管道安全保护距离，避免不断调整规划造成管道经过地区等级升级而增加安全风险。

三是管道企业应认真履行管道保护主体责任。不断优化人防、物防、技防等各项措施，将人防的智能优势、物防的实体优势与技防的科技优势相结合，最大限度提高管道防护效率和效果。

四是发动全社会共同保护管道安全。政企合作开展管道保护宣传，增强机关、学校、厂矿和建设施工单位的法律观念和安全意识。对提供打孔盗油（气）、违章占压、第三方施工等有效信息者给予奖励，充分调动群众保护油气管道的积极性，形成地方政府、管道企业、人民群众齐抓共管的良好局面。

管道的线性工程属性，地方经济社会发展的需求，以及我国可利用土地资源稀缺决定了“管地之争”还将长期持续下去，但两者之间不应该是一方赢而另一方输的零和博弈。我们期待通过法律和制度的规范，调整好管道运营和地方建设之间的用地矛盾，最终实现“利己”而不“损人”的共同发展。

作者简介：郭臣，中国石油西部管道公司副总经理、安全总监