张耀东

油气管道安全问题由来已久，国外发达国家油气管道运营遇到的安全管理问题在我国也同样存在。如何保障新时期大规模油气管网的安全运行，是当前政府、管道企业和社会共同面对的新课题。

一、我国油气管道安全管理现状

1 . 对油气管道安全风险因素的认识 。《管道完整性管理规范》第三部分（Q/SY 1180.3-2009）将管道危害因素分为以下几类： 1）与时间有关的因素：内腐蚀、外腐蚀、应力腐蚀开裂；2）与时间无关的因素：第三方破坏、误操作、自然与地质灾害； 3）固有因素：制造缺陷、施工缺陷； 4）其他因素。

我国的油气管道存在系统庞大、储运工艺复杂、线路长、管道沿线区域自然条件多样等特点，同时受到人类活动的影响，安全风险因素众多。我国的在役管道中， 60%属于老管道，建设时间较长、技术水平相对较低，管道材质腐蚀、应力腐蚀等是造成此类管道失效的主要原因。近年来，管道因破坏而失效的原因主要是第三方施工破坏、不法分子打孔盗油和地质灾害。在影响油气管道安全的其他因素中，规划不合理、采用的技术标准落后是最突出的两个方面。

1）早年的管道建设缺乏科学的规划。管道建设没有与城乡规划相结合，管道线路的选择没有从控制管道自身安全出发，城乡建设的发展也使得管道的安全距离不能满足标准要求。油气管道路线布局不合理会给其安全运行带来巨大隐患。

2）有关管道的安全标准、安全技术跟不上当前管网建设的发展速度。

我国油气管道标准采用国际先进标准的比例只有20%左右，远低于发达国家50%～80%采用国际先进标准的比例。

2.我国油气管道安全管理的发展历程。从管道安全管理的发展历程来看，经历了四个阶段。

1）第一阶段是基于管道事故的管理模式，主要采取针对管道事故发生后的抢修、处理等应急模式。

2）第二阶段是基于时间的管理模式，即预防性的维护管理模式。例如，利用SCADA系统实时对管道和设备的运行参数进行监控，以判断其安全状态。

3）第三阶段是基于可预测的管理模式，即对管道系统的历史数据进行分析，以预测其未来的变化，从而采取预防性措施。

4）第四阶段是以可靠性为核心的完整性管理模式，这是集管道数据集成技术、检测技术、评价技术、信息技术、维护维修技术为一体的预防性管理模式。

我国在管道完整性管理的理论研究和技术研发等方面已经取得明显成效，建立了管道完整性管理的企业标准。管道完整性体系所包含的工作程序、技术标准在管道工程实践中也得到了成功应用。

3.我国现阶段油气管道安全管理存在的不足。

（1）油气管道安全法律不完善。 我国在2010年6月颁布了《石油天然气管道保护法》，该法涉及管道全寿命周期中的各项法律关系，如管道规划、建设、运行、与其他工程相遇关系的处理、安全保护等。这种综合性法律的实施需要其他相关的法律协调和配合。就目前的情况来看，我国的《土地管理法》、《城乡规划法》、《环境保护法》、《物权法》等与《石油天然气管道保护法》还存在一些冲突，这一问题亟待解决。

（2）油气管道安全管理组织职能需进一步明确。《石油天然气管道保护法》规定了管道保护的分级组织工作体系，由能源主管部门和指定部门主管管道保护工作，其具有协调、指导、监督和查处违法行为等职能。不足之处主要有以下几个方面。

第一，由于油气管道通常跨越多个行政区域，地方政府与国务院在管道保护的重大问题上可能存在责任不清的情况，因此应该对管道保护的各类问题进行明确界定，例如，何为“管道保护的重大问题”？哪类问题应由国务院负责处理，哪类问题应由地方政府处理？

第二，各地方政府对“指定部门”的界定可能不一致，在发生管道安全事故时相互协调困难。

第三，管道保护需要多个部门联动，针对不同类型的管道安全问题，涉及的部门也不一样，因此需要进一步明确各部门具体职能，以达到高效管理的目的。

（3）缺乏完整的管道安全监管体系。《石油天然气管道保护法》对管道安全监管的规定是不全面的，只在政府职能中规定了督促检查的职责，而未规定监管职责。安全监管是标准化、专业化极强的活动，是整个管理体系中极其重要的一环，需要政府设立专业的监管部门或职能机构，在行业和企业中建立内部监管体系，研究和开发监管技术、工具。从之前的经验来看，欧美国家在管道安全保护中的成效主要得益于其完善的监管体系，可见管道安全监管体系的重要性。

（4）油气管道企业的HSE管理体系与管道完整性管理体系需要整合。欧美管道企业已将HSE管理和管道完整性管理作为日常管理的重要内容。 HSE管理体系在我国的管道企业得到了广泛的推行，但完整性管理体系目前刚刚形成行业标准，在管道企业的推广还需要较长时间，特别是目前管道企业采用的“建管分离”体制不利于两大管理体系的整合。

（5）油气管道安全意识薄弱。占压管道、施工破坏管道等情况经常发生，这主要是由于施工单位及个人的安全意识薄弱造成的。主要有两个方面的原因：一是管道安全与保护的宣传教育力度不够；二是埋地管道的土地使用权无明确界定，使得其他单位和个人无视管道的存在。

二、油气管道安全管理体系的构建

安全管理体系是组织对安全系统进行协调控制中表现出来的一种特定模式，它包括必要的组织结构、资源、方针政策和操作程序。它以风险管理为核心，通过法律、组织、监管等要素促进安全管理工作的系统化。安全管理体系最基本的要求是确保组织的安全目标能够得以实现，同时安全管理体系需要与组织的内外部环境高度融合。因此，安全管理体系的实质是要构建一种平台或框架，使得各个层次的管理者能够在这个框架内对安全问题做出决策并予以实施。

1.构建科学安全管理体系的基本原则

（1）系统性和整体性。从系统化、整体化的角度看待管道安全问题。政府对管道安全的管理要从传统的应急管理走向公共安全管理，同时管道企业的安全管理要从传统的本体安全走向本质安全。因此，构建科学的管道安全管理体系首先要把涉及油气管道安全的所有要素全部纳入管理范畴；其次要涵盖管道规划、设计、建设和运行的全生命周期过程；再次要面向整个油气管网。

（2）层次性。对于油气管道的安全管理目标的确定，政府与管道企业是有区别的，在管理体系的组织和内容上也应有所区别。政府应该从宏观角度关注管道安全对公共安全和能源安全的影响，而管道企业主要从管道完整性管理的角度实现油气管道的本质安全，并为政府的公共安全管理提供支持。

（3）持续性。持续改进是所有管理体系的基本要求和特征，主要体现为体系中各要素循环进 行，通过适应变化着的系统环境而不断提高适应能力。

2.油气管道安全管理体系的基本框架

根据系统理论，借鉴国外管道安全管理体系的经验，可以将我国的油气管道安全管理体系划分为两个层次，即政府层次和企业层次，每个层次的管理体系都由相互联系的子体系构成。

（1）政府油气管道安全管理体系。从政府公共安全管理的角度出发，与油气管道安全管理相关的子体系包括法规体系、组织体系、监管体系以及决策与处理体系。

1）法规体系的核心要素。国家要加快石油天然气法律体系的完善，同时要通过司法解释等途径处理好《石油天然气管道保护法》与其他法律之间的冲突。当前急需明确的相关法律问题有：管道发展规划与其他专项规划间的协调；管道建设规划与城乡规划的衔接；管道地下通过权的法律界定；管道安全对土地使用的限制；管道安全与公路、铁路安全要求的冲突。

2）组织体系的核心要素。在管道安全管理中，国务院和地方政府应负有不同的责任，两者的职能分工必须要明确。关于管道保护的各类问题应界定清楚，否则地方政府在处理管道安全问题时会有很大的伸缩性。按照管道保护问题的分类将政府管理组织机构分为两类：一类是常规安全管理机构，以能源主管部门为主导，包括城乡规划、国土、建设、公安消防、环保、安全生产监督管理等部门；另一类是应急安全管理机构，以人民政府为主导，包括公安消防、安全生产监督管理、环保、能源、国土、建设等部门。

3）监管体系的核心要素。我国监察机构有国家安全生产监督管理局和国家质量监督检验检疫总局，对油气管道的监管主要涉及管道勘察设计、管材制造、管道施工、运行、检测和报废等过程。由于专业性的限制，目前的监管体系需要在以下几个方面进行完善：国家监管要与石油天然气行业的内部监管相结合；管道安全技术标准要与国家安全监察要求理顺关系，形成协同一致的标准；不断发展管道安全监测技术；建立管道安全监管信息体系，注重社会监控网络的构建和信息系统的建设。

4）决策与处理体系的核心要素。对油气管道保护问题的决策和处理需要建立在对监管信息的分析和自身的反应机制上，其关键点在于：将油气管道保护工作列入政府重要议事日程，实行地方政府主要领导责任制，制定切实有效的工作方案和公共安全应急预案；建立各部门之间、政府与管道企业之间的联动协调机制，如联席工作会议制度；跨区域管道安全问题的处理，由上一级政府负责协调，明确政府相关部门、管道企业各自的职责，充分利用安全信息共享机制和突发公共安全事故的快速响应机制。

（2）企业油气管道安全管理体系。“本质安全”理念的推广是管道企业安全管理思想的重大变化。本质安全涉及油气管道系统形成的各个过程，主要由内在的安全，即工艺过程、机械设备等生产条件的安全决定，而不能仅仅依靠对人的管理和教育来实现。从实现油气管道的本质安全出发，管道企业的油气管道安全管理体系应包括标准体系、组织体系、技术体系、管理环境体系等子体系。

1）标准体系的核心要素。管道企业标准体系的建设主要包括两个层次的内容：一是建立管道完整性管理标准；二是及时更新，并与国家监管要求相一致。中国石油天然气集团公司发布了管道企业相关标准——《管道完整性管理规范》，在实施过程中需要注意：建立专业的完整性管理工作部门，培养完整性工程师，建立完整性管理专业人才队伍；根据完整性管理工作内容和流程建立完整性管理体系文件，如工作手册、程序文件和作业指导书；与数字化管道建设相结合，建立完整性管理系统平台；与国家监管部门进行技术标准的对标。

2）组织体系的核心要素。要求管道企业打破“建管分离”的体制，以管道运营企业为主体，建立以管道完整性为核心的，融合管道设计、施工、运行、检测、维抢修人员于一体的综合性管理组织。其中主要的职能人员应包括：数字化管道工程师（负责数据的收集和记录）；管道风险评估人员（负责风险识别、风险评价）；管道完整性工程师（负责完整性分析和评价）；管道安全巡视和维抢修队伍（负责事故预防及处理）。

3）技术体系的核心要素。油气储运技术涵盖范围广、涉及专业领域较多，在油气管道的设计、施工和运营管理中都得到了较快的发展。

一是在管道设计中引入风险安全评价技术，提高高钢级、高压力管道设计的可靠性；利用基于应变的设计技术解决管道通过强震区和活动断裂带可能造成的大应变问题；综合应用地理信息系统技术解决复杂地区的线路选择与优化问题。

二是管道施工企业的机械化施工技术、非开挖施工技术（如水平定向钻技术、盾构技术、顶管技术）、特殊地段施工技术以及新型管道防腐材料及机械化补口技术等技术都取得了大幅进步，从而大大减少了油气管道的施工缺陷。

三是在管道运营中，高清晰度智能化管道漏磁检测技术可检测在役管道内外壁存在的腐蚀等金属损失缺陷；光纤管道安全预警技术可以对可能危害光缆和管道安全的动土事件或场站设施的入侵事件进行预警和定位。

目前，大量国产材料和设备运用到管道工程中，管道企业在技术体系的建设中需要关注以下几个方面：一是国内外技术标准的衔接，以标准建设推动材料设备的国产化；二是国产数据采集系统与监控系统的整合与统一；三是以在役管道检测技术和安全预警技术为平台，建立油气管网的企业监控和应急网络，为政府的安全管理提供技术支持；四是利用数字仿真技术建立油气管网的建设信息模型（BIM），进行油气管网的优化研究。

4）管理环境体系的核心要素。 主要包括以下几个方面：一是HSE管理体系与管道完整性管理体系的整合。两大管理体系都把人员、环境和管道设施的保护作为研究对象，但HSE管理侧重于人员活动的安全、防护和作业安全，而管道完整性管理侧重设备技术管理、预防性维护，以保障设备安全可靠的运行。若可较好地实现二者间的整合、互为补充，则可形成管道企业新的管理体系。二是强化管道企业的安全文化。三是加强安全教育培训。

3.油气管道安全管理体系的其他要素

1）地方政府应加强对油气管道的保护，克服地方保护主义，对打孔盗油等违法犯罪行为采取高压态势；其次要建立管道保护的绩效评估和问责机制，促进管道保护职能的常态化。

2）管道企业要加大管道安全知识的宣传，并坚决履行告知义务；保持与政府工作部门信息交流的通畅，同时也要处理好与公路、铁路、水利等部门的关系；特别要注重与管道沿线居民的关系处理和信息沟通。

三、结语

总结国外油气管道安全管理体系的成功经验，一是重视管道安全管理的立法，以法律为依据, 将油气管道的安全管理融入国家公共安全管理体系，及时将管道工业的技术进步上升为可行性标准，作为管道安全法规的技术支撑，发挥其作用；二是加强国家和社会的管道安全行为，建立完善的监管和执法体系，并充分发挥地方政府的主动权；三是重视政府、管道企业和民众的信息沟通。

经过多年发展，我国已构建起涵盖设计、施工、验收、运行管理等全生命周期近20个专业技术领域的技术标准体系，这些体系在管道建设和运营安全方面都发挥着重要作用。《石油天然气管道保护法》、《管道完整性管理规范》的实施以及油气管道安全技术的发展，为建立系统的油气管道安全管理体系奠定了基础。

从长远来看，要建立起我国油气大动脉的“安全管理网”，需要政府、管道企业和社会各方的共同参与，在完善的监管体系下，依靠科学的安全管理理念，依靠技术进步，依靠完整性管理规范及专业人才，全面保障油气管道建设的安全。 ◢（原载《国际石油经济》）

2014年第3期（总第16期）