王振声

中石油管道分公司

随着经济发展和城乡建设的加快，管道周边各类工程施工活动日益增加，施工作业呈现准备时间短、作业面小、风险不易识别的特点，第三方施工损伤已成为管道事故的主要因素之一，给管道安全保护带来很大挑战。中国石油管道分公司2016年上半年累计发生第三方施工监护575起，其中有23处监护时间超过1个月，12处超过3个月。尽管不断完善管道巡护措施，加大巡护力度，但第三方施工导致的光缆中断事件还是时有发生，有效管控第三方施工风险已成为管道安全保护工作的一个重要课题。

防范第三方施工损伤管道的重点在于预防，关键是管道企业落实安全主体责任、政府履行属地监管义务。通过企地联动，切实增强全社会管道保护法制意识，持续推动技术进步和管控机制创新。

加强法制宣传，提高管道保护法律意识

2010年颁布实施的《石油天然气管道保护法》为全面依法开展管道保护工作奠定了法律基础，管道保护法制宣传是提高公众管道安全意识、改善管道运行环境的重要抓手。

(1)企业通过精准宣传发动群众

不同于以往逢年过节搞集中宣传，精准宣传强调“一对一”方式，将 “大水漫灌”变为“精准滴灌”，选准宣传对象，做到有的放矢，因人施教。通过全面普查掌握管道沿线土地户主、周边施工机械信息，建立 “联户”责任制，对管道沿线土地户主和特种设备操作手开展“一对一”管道保护宣传，确保户主知道管道具体信息、管理要求、危害管道安全的行为、信息报送方式，从而保证了管道沿线有第三方损伤风险时，管道企业能及时获知有效信息。通过开展精准宣传，沿线居民管道保护意识有了明显增强，认识到保护管道不仅是保护管道企业的利益，同时也是保护大家的生命和财产安全。

（2）政府切实履行普法职能

美国管道和危险材料安全管理局（PHMSA）每年都会开展一次全国范围的宣传活动，帮助公众认识第三方施工挖掘对管道安全的危害，如2015年在全美小学生中开展了征集“811开挖报警”主题手绘画活动。在我国，许多关系到公共安全的领域都设置了全国普法宣传日，如12月2日为“全国交通安全日”，11月9日为“消防宣传日”等等。全国“宣传日”大多由国务院主管部门发起，各部门联动，公众参与度高，普法效果好。因此，有必要设立“全国管道安全日”，通过政府主导、行业参与，开展管道安全保护普法活动，教育和引导民众了解、关注和支持管道安全。

（3）加大违法行为惩处力度

第三方施工损伤管道属于违法行为。管道企业在第三方施工管控过程中，除了履行告知、监护义务之外，没有执法手段。从现实情况看，违法野蛮冒险作业的第三方施工单位，大部分只受到了主管部门的行政处罚，这不足以起到震慑作用。

最近召开的公安部治安局联合最高法、最高检办理涉油刑事案件法律适用座谈会，对第三方施工破坏入刑问题进行了研究并初步达成共识，目前正在进行案例征集。第三方施工损伤管道轻则导致天然气、油品泄漏，管道输送中断，重则导致环境污染和人员伤亡，危害公共安全。其行为完全符合刑法第一百一十八条“破坏易燃易爆设备”的规定，执法实践中对野蛮冒险施工造成严重后果的，应以破坏易燃易爆设备罪定罪量刑。同时，还可以依据管道保护法规定，对第三方施工损伤给管道企业造成的损失，要求违法主体附加民事赔偿。

完善技术措施，强化管道保护监管手段

除企业借助巡护手段发现外，第三方施工信息的另一来源则是施工方的主动报告。施工方的主动报告取决于法律意识及报告程序的便捷性。美国在全国范围内建立了“811管道管理平台”，施工方在动土挖掘之前，要拨打811专线报告挖掘的地理位置、施工类型、时间要求等信息，接线员接到报告后会立即查找所报位置的所有地下设施，然后转到相关企业，由企业派人到现场与业主协商，并做好详细标记和现场监护。山东省油区工作办公室于2016年启动了油气管道地理信息管理系统平台试点建设，借鉴美国“811”专线模式建立了“118”挖掘前呼叫系统。近年来，中国石油天然气集团公司大力推进数字化管道建设，从管道建设勘察选线、建设施工和后期运行均广泛使用数字化技术，建立了基础地理信息数据库。

国务院油气输送管道安全隐患整改工作领导小组提出，要加快建立数字化、可视化、智能化、立体化的全国油气输送管道地图系统。中国安科院油气输送管道地图系统国家中心将发布国家油气输送管道地图系统建设标准，建立、维护国家油气输送管道地图系统，为政府相关部门提供监管依据和应急决策支持，为企业提供管道全生命周期决策支持，并设立全国管道统一呼叫中心。建设油气管道地理信息管理系统，有望全面改观当前管道安全保护现状，在中国管道发展史上具有里程碑意义。

深化企地联动，创新管道保护监管机制

（1）加强信息收集和风险评价

企业第三方施工信息收集要以系统性的风险评价为基础。第三方施工风险评价的重点在于及时了解和掌握城乡发展规划、重点工程建设、河道治理、农业生产机械化作业的情况和特点。对收集到的第三方施工有效信息按地域、种类、施工方法等进行分类分析，绘制管道周边施工风险分布图，根据管道风险评价结果，编制有针对性的巡护方案，并邀请地方政府监管部门对巡护工作方案进行联合审查，确保第三方施工信息收集的有效性。

（2）提升告知的行政与法律效力

确认第三方施工有效信息后，管道企业向第三方送达《管道安全保护告知书》。虽然告知书能得到大部分施工单位的认可和配合，但也有少数单位认为告知书是企业行为，不具有法律效力，常常不予理会。针对这种情况，贵州省公安厅和安监局，湖北省发改委、公安厅和安监局，湖南省公安厅、安监局和能源局，均分别联合印制了告知书，重申管道保护法规定的第三方施工单位应遵守的管道安全保护责任和义务，授权管道企业现场使用。从而提高了告知书的权威性，使管道安全保护的责任能有效传递给第三方。

（3）建立完善施工方案联合审批制度

管道保护法规定，在管道及其附属设施周边进行特定施工作业时，施工单位应向管道所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门提出申请，主管部门接到申请后，组织施工单位与管道企业协商确定施工作业方案，并签订安全防护协议；协商不成的，主管部门应当组织进行安全评审，作出是否批准作业的决定。为此，有些地方制定了实施细则。如大连市出台《石油天然气、危险化学品管道相关区域工程施工联合审批暂行规定》，要求凡在管道周边从事工程施工作业项目，项目业主应在开工前向属地发展改革部门申报施工审批事项，由发展改革部门牵头、各相关部门（单位）参与，组织联合审批后才能实施。山东省临沂市《石油天然气长输管道保护范围内特定施工作业申请、审批程序及要求》规定，第三方施工企业需要向所在地县级油气管道保护主管部门提出申请得到批复，并与管道企业签订安全保护协议后方可进行施工。

作者：中国石油管道公司副总经理

《管道保护》2016年第5期（总第30期）