编者按：在今年5月举行的第十届石油天然气管道安全国际会议期间，本刊主编朱行之就如何做好管道管理工作采访了中亚管道公司中塔天然气管道项目副总经理常大海，并请教了有关问题。常大海，教授级高级工程师，1982年毕业于抚顺石油学院储运专业，获工学学士学位，1999年获北京化工大学工学硕士学位；长期从事管道建设及项目管理工作，具有丰富的海外工作经历。

加强调控中心及调控员管理非常关键

朱：据我所知，国内长输管道目前普遍装备了SCADA系统，该系统配置与发达国家管道水平相当，随着不断实践总结，运行管理水平有了明显提升，但与世界先进水平相比还存在一定差距，差距和原因在哪？请您就此谈谈看法。

常：即使是高度自动化的长输管道，整个管道系统也没有形成完全闭环的控制回路，管道调控中心的终端由调控员进行监控，具体地说调控员要负责设备或流程的远程控制、报警信号的处理、以及输送过程异常情况尤其是管道事故发生时的应急处理。所以，调控员的素质和能力直接关系管道能否安全运行，决定管道事故能否在第一时间及时排除或缓解。

发达国家管道的控制操作完全由管道调控中心承担，站场层级不设调控员，有些站场甚至无人值守。相比之下，国内的管道控制层级设置具有浓厚的行政级别色彩，大多数管道设有站场级，区域性管道公司级，母公司级等。多层级设置不仅使人员数量增加，还造成各级责任划分复杂困难，母公司级调控中心调控员和现场负责运维工作的人员分属两个独立行政单位，双方难以做到有序无缝对接。如出现紧急状况，有可能由于职责不清，错失排除故障的最佳时机，甚至导致严重事故。

建议将国内管道的控制层级精简为一级，即在区域管道公司设调控中心，母公司级只需收集各管道日常运行生产数据用于经营战略决策。有利于区域管道公司独立地综合协调所辖管道运维工作，遇到紧急状况时，调控人员能与现场运维人员及时、高效沟通，有机配合排除事故。这就要求区域管道公司调控人员要熟悉现场工艺流程、设备布置和性能，具有较高的故障、事故和紧急状态处置能力，掌握SCADA系统及控制系统的软硬件功能及工作原理，具有良好的心理素质以及很高的协调能力，在重大事故状态下有与地方相关部门联系协调的权力。培养选拔高素质的调控员需要建立行之有效的人才选拔机制，以及定期培训、年度资质复检及淘汰制度。应打破国企行政级别的习惯性思维，将调控员定为高级生产管理人员，确立其在管道运行管理工作中的地位和权威，打破当官不坐调控值班台的惯例。

在疲劳状态下，调控员易发生反应迟钝而出现误判，建议采取必要措施，改善工作环境，加强专业训练，防止调控员因工作疲劳导致操作失误。

应重视管道周边土地利用与开发活动

朱：国内管道运行安全与社会经济发展间的矛盾比较突出，特别是我国人口众多，土地资源紧张，管道周边的土地潜在价值越来越受到重视，土地开发利用引发的安全问题持续不断。请问，发达国家是如何处理这类问题的？

常：管道作为相对铁路、公路、航空更为安全的一种运输方式，容易使人们忽视在管道周边开发利用土地时对管道运行带来的安全风险，以及一旦管道发生事故对其周边社会和环境的危害程度和后果。在这方面，俄罗斯、美国、加拿大等国家都有比较严格的规定。

例如，俄罗斯标准SNiP 2.05 06-85 工艺-干线管道按管径详细规定了干线管道中心与各类建筑物的最小距离，其中城市及其他居民点、有花园洋房的住宅小区、别墅等与天然气管道的安全距离规定：管径为600—800 mm的天然气管道为200 m，管径为800—1 000 mm的天然气管道为250 m，管径1 000—1 200 mm的天然气管道为300 m。这就对管道周边土地利用从规范角度做了严格的规定，为天然气管道安全运行提供了保障。

加拿大在“CSA-Plus-663管道土地利用规划”中规定管道（包括输油及输气）周边土地利用分为两个区域：一是管道走廊（Right of Way），该区域内禁止一切威胁管道安全运行的活动和土地开发利用，二是咨询区，宽度为管道中心线两侧各200 m的区域，在该区域的土地开发建议都应与管道公司进行咨询磋商，对于输送高蒸气压介质或酸性天然气的管道，咨询区可定得更宽。在咨询区内任何的土地开发利用方案，应在土地开发商向管道（运行）公司进行咨询磋商后并得到管道公司同意后实施。除此之外，该指南还定义了避让区（Setback），应急预案区域（Emergency response planning zones）及受控区（controlled area）概念。

美国管道和知情规划联盟（The Pipelines and Informed Planning Alliance）参照加拿大经验，对输气管道提出“风险知情土地使用”的作法，该联盟把与输气管道周边土地开发利用的有关方称作利益相关方，包括当地政府、土地开发商/土地主、管道公司及州不动产委员会等。因土地开发商/土地主通常不了解管道情况，通过与管道公司协商其开发方案，并得到管道公司的认可，使其开发方案符合管道运行安全要求，最大程度地减少管道对附近居民及建筑可能造成伤害的风险。

管道两侧设立咨询区，一是为土地开发商/土地主与管道公司搭建了联系沟通渠道，保证土地开发不威胁管道安全。当土地开发方案不合理时，可及时修改方案，减少开发商的经济损失。二是加强管道沿线地方政府对咨询区管控意识，通过制定合理土地规划降低管道周边土地居民密度，建立紧急撤离通道，禁止建设高后果设施，保证管道安全以及周边社会及环境安全。

朱：国内法律法规和技术规范对此有什么规定，相比有哪些不足，应如何应对？

常：2014年颁布的《输油管道工程设计规范》GB--50253规定原油、成品油管道与城镇居民点或重要公共建筑距离不应小于5 m；2015年颁布的《输气管道工程设计规范》GB---50251规定埋地管道与建（构）筑物的最小距离不应小于5 m；《石油天然气管道保护法》规定在管道线路中心线两侧各5 m地域范围内，禁止挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。这10 m宽的管道走廊对于大口径管道的抢修来说，空间已经很紧张了，即便如此，管道被占压的情况仍时常发生，对于管道安全运行构成极大威胁。特别是政府对于管道两侧5 m外的土地开发利用至今还未制定相关法律或办法，使得管道公司和当地政府对管道周边土地的管理缺乏法律和政策依据，进而造成管道周边土地开发严重混乱的局面。2013年11月青岛东黄输油管道泄漏爆炸事故就是一个典型的例子，事故调查报告指出“事故发生区域危险化学品企业、油气管道与居民区、学校等近距离或交叉布置，造成严重安全隐患。”

为此建议：

1、国家相关法律和技术规范不仅要考虑10 m宽管道走廊的安全管理，还应对管道两侧200 m内的土地开发利用，以及大口径，高压力天然气管道潜在影响区内的土地开发利用的作出明确的法律规定。

2、地方政府应根据法律规定制定管道周边土地开发利用的管理细则，避免征地及日后土地开发管理中，土地开发商/土地使用权人与管道公司及土地管理部门之间产生矛盾。土地开发利用管理过程应公开透明，并召开听证会，吸收土地开发商/土地使用权人、管道公司、政府有关部门，以及关心管道周边土地开发的公众参加，听取各方意见，科学合理地确定管道周边土地开发方案。

3、我国土地为国有或集体所有，法人或个人只是拥有使用权。应在管道征地合同中明确规定管道建设方、管道运营方以及土地使用权人的权利和义务，比如管道公司进入管廊并进行维检修及事故抢修作业的权利，同时也要在征地合同中对管道走廊土地补偿办法作出相应规定，防止出现忽视管道运行期土地使用权利的短期行为。

4、政府应制定管道用地合理补偿办法，建立土地争议的依法调解仲裁机制。无论是国外还是国内，土地问题都涉及复杂利益关系，采取简单强制的手段虽然可以短期内奏效，但为以后管道周边土地管理留下隐患，不利于企地和谐相处。

5、对地区等级变化后管道运行应采取的措施作出规定。如明确什么条件下仍然按原最大允许操作压力运行，什么条件下需变更最大允许操作压力，或者将管道周边居民户数恢复到与设计确定的地区等级相符的户数等。这对于管道公司来说十分重要，是保证输气管道运行管理合规性的依据。

加强公众宣传教育，建立管道信息共享平台

朱：油气管道是经济社会发展的命脉，全中国有4、5亿人口使用清洁能源，这是一个伟大的成就。但过去我们正面宣传引导不够，产生了一些不该有的负面效应。令人欣慰的是这些年政府和企业已开始重视这项工作。您认为还有哪些值得改进的地方？

常：各级政府对管道的重视程度，公众对管道风险的科学认知水平等等，对保障管道安全运行，减小管道事故影响至关重要，我觉得管道公司应该重视以下几个方面。

1、加强公众教育，增强安全意识。首先要让公众知道管道的重要性，还应让公众了解管道的属性、管道的准确位置，辨别管道异常情况，掌握管道发生事故后的逃生技巧，向相关部门报告事故的途径等。国外管道公司在公众宣传方面信息披露较为详细，而国内管道企业基于保密等原因许多信息不对社会公开，无论是中石油还是中石化管道企业，都没有建立对外网站，社会公众无法查阅诸如所输管道走向、长度、管径、输送介质、输量、业务等公司信息，这是造成和地方规划衔接不畅、违法占压、第三方施工挖掘伤害的重要原因。这一点我们应向国外公司学习。

公众宣传教育活动也是管道企业与沿线公众建立和谐邻里关系的机会，要平等相处，做地方干部和群众的知心朋友。宣传活动要从实际出发，不要追求轰动效应，搞成嘉年华，结果是力没少出，钱没少花，公众的安全意识没啥长进。

公众宣传教育活动还要注意科学适度，防止顾此失彼。既要宣传管道安全可靠性，又要讲清楚可能存在的安全风险。现在有一种倾向，管道建设单位为了取得群众支持，过多强调安全的一面，容易使公众对管道风险放松警惕；运行单位为了防止占压，夸大管道安全风险，导致公众对管道产生畏惧心理和不安全感。这两种作法其结果往往事与愿违。

2、建立管道信息共享平台。在美国及加拿大都建有One-Call系统，One-Call 系统是保护该组织会员地下设施免受挖掘作业的破坏，确保公共安全的组织。挖掘作业者在施工前给One-Call中心打电话，通知其挖掘作业的位置，施工作业类型及计划，One-Call系统将此消息通知在挖掘作业位置有地下设施的相关公司，这些公司将派员与挖掘作业者联系，并到现场标明安全挖掘作业范围，监督挖掘作业。加拿大国家能源委员会明确规定在设有One-Call系统地理区域内的管道公司必须加入该组织。美国联邦行政法规也明确管道公司必须参加One-Call系统，并详细阐述了One-Call系统工作机制以及管道周边挖掘作业者及管道公司的责任和义务。

国内管道公司更多的是依靠管道沿线巡检发现和防止挖掘作业对管道的损坏，管道巡检的频度比发达国家高得多。目前日常巡检力量主要是管道沿线的村民，人工费用低时可以为之，当人工费用高时，高频度的人工巡检费用可能是一笔沉重的负担。政府应考虑在经济发达人口稠密的省份试点建立类似One-Call系统的机构，该机构不是一个单一的电话转接中心，它首先要把该区域内拥有地下设施的单位纳入为会员，建立起完善的协调工作机制。另一方面，要培养管道沿线公众的安全意识以及使用One-Call系统的习惯，在挖掘前给One-Call系统或直接给管道公司打电话，以寻求挖掘作业过程中安全指导与帮助。

加强我国管道安全监管体制建设

朱：近些年随着管道快速发展和多起重大事故的发生，政府逐步建立和完善油气管道安全监管体制，出台了一系列相关法律、法规和标准规范。但给人的感觉是政出多门，规定偏重原则，监管体制还不够顺畅。不知您是否有这样的看法。

常：国内对管道安全的监管与发达国家相比确有不小的差距，主要表现为：监管范围不够清晰，监管深度不够明确，监管法规政出多门，系统性、严谨性较差。例如在国家安全生产监督总局的网站上至今还陈列有国家经贸委 2000年4月20日发布的“石油天然气管道安全监督与管理暂行规定”，该规定对管材制造、管道勘察设计、施工、运行以及事故调查与处理等方面的安全监管作了宏观规定，但没有给出具体监管指标、监管办法以及监管过程参照的标准等，也未明确由谁承担监督职责，仅在第四十三条规定石油企业可根据本规定制定具体实施细则。由企业自定实施细则，自管自查自监，随意性太大，效果可想而知。我国现已颁布“石油行业安全生产标准化—管道储运实施规范”与“石油天然气安全规程”两个行业标准，如果把这两个行业标准用作管道安全运行合规性监督及违规执法的依据，无论是深度还是广度还差很多。因此我国应针对不同的管道制定专门的、可执行的安全标准或管理规定以用于安全监督与执法。鉴于当前严峻的安全生产形势，抓好这项工作迫在眉睫。

美国在这方面的经验值得借鉴。美国制定了一系列完整的管道安全标准49 CFR Part 190—199。其中49 CFR Part 190“管道安全执法及监管程序”，适用于所有类型管道的监督与执法；49 CFR Part 192“管道输送天然气或其它气体：最低联邦安全标准”，适用于天然气管道的安全标准；49 CFR Part 195“管道输送有害液体：最低联邦安全标准”，适用于原油及成品油管道的安全标准。49 CFR Part 192与195对管道技术要求和指标规定的很详细，对管道材料，设计、施工、腐蚀控制、试压、运行、维护、管道人员资质以及管道完整性管理等都作了具体要求。这两个安全标准参照并采用了API、ASME、ASTM、NFPA等标准或规范的规定与要求。由于这些安全标准属于联邦行政法规，是强制执行的。49 CFR Part 192与195的地位分别高于ASME31.8输气与配气管道系统及ASME 31.4输送液体及浆体管道系统，即ASME 31.8与49 CFR Part 192发生冲突时，要以49 CFR Part 192的规定为准，对于有害液体管道则是49 CFR Part 195优先于ASME 31.4。这些安全标准是美国运输部管道及有害物质安全管理署对美国跨州输油气管道安全合规性检查以及违规执法的依据。

结合国内情况，对加强管道安全监管体制建设提出以下建议。

1、我国应该建立专门的管道安全监管机构，建立职业的管道安全监督员队伍。加强对管道各个阶段的安全质量监督，包括管道设计、建设、运行的每一个环节，对安全管理程序和制度进行合规性管理，同时也应加强管道安全监督员职业素养和职业道德的培养。

2、建立独立、专业并具有职业道德的管道重大安全事故调查队伍。这样的事故调查队伍对于公正处理事故非常关键。独立的管道事故调查能否成功实施，取决于我国的法制建设的成熟度，以及公众监督的力量。3、建立严格的事故报告制度。管道事故只要达到“生产安全事故报告和调查处理条例”定义的一般等级安全生产事故就应向国家级的安全生产主管部门报告，而不是不同级别的事故向不同级别的安全生产主管部门报告。在美国，管道事故只要有一个人死亡或有人伤至住院都算重大事故，必须向美国管道及有害物质安全署报告。相比较而言我国对重大事故和特大事故的定义松多了，随着国家监管力度加大，安全形势改善，公众对事故容忍度降低，安全事故等级应该从严从新定义。

4、建立面向全社会的管道事故报告查阅体系。管道重大事故在造成重大损失的同时，其经验教训更是一笔宝贵的财富。如果事故报告不公开，就失去了警示教育他人的意义，这对整个社会都是巨大损失。

5、加强管道安全制度体系和安全标准建设。

朱：感谢您接受本刊的采访。

《管道保护》2017年第4期（总第35期）