编者按： 《石油天然气管道保护法》在实施8年之后，开始了首次修订工作。之所以要在这个时候进行修订完善，一是近年来发生几起重大管道安全事故，暴露了法律存在的缺陷，不堵塞漏洞将会酿成更为严重的后果；二 是新一轮的管道建设高潮即将到来，需要强有力的法治手段为其保驾护航；三是党中央国务院对安全生产极为重视，应在法律中更好地体现建立管道安全保护监管责任制度的要求。

为了配合国家有关部门做好管道保护法修订工作，《管道保护》主编朱行之采访了中国石油大学（北京）安全系主任帅健教授，请他介绍和分析美国管道安全立法经验，并对我国管道保护法修订工作提出有益的建议。现摘要刊登帅健教授的对话内容，以飨读者。

问:美国在管道安全立法方面有较为成熟的经验，请您介绍一下有哪些特点？

答: 美国是世界上拥有油气管道最多的国家，非常重视油气管道安全的立法。为了保证油气管道安全，减轻公众对于油气管道安全的担心，美国早在1968年就颁布了第一部管道安全法案——《1968天然气管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of1968）。自那时以来，美国国会通过了13部有关管道安全的法案，法案内容列入《美国法典》第49卷运输（United States Code Title 49， Transportation）第VIII分册。内容上，既涉及管道的安全标准，也对法案执行过程中的资格认证、司法复核、豁免、民事处罚、司法权、检查、记录、报告、行政执法、年度报告和财政拨款等进行了详细而全面的规定。

此外，与管道安全法案相配套的是美国的联邦规章（Code of federal regulation），法律授权运输部（Department of Transportation， DOT）负责制定管道安全的联邦规章，为油气管道设施的设计、建设、测试、运行、更换和维护等建立最低安全标准。管道安全法案和联邦规章相结合，构成了美国管道安全的法规体系。经过不断改进，该法规内容系统科学，体现了从“治”到“防”的现代安全管理思路，在可操作性方面呈现出标准化、程序化和一体化的特点。

总体看来，美国的油气管道安全立法有以下几个特点：

（1）立法宗旨明确且法规体系科学完整美国管道安全法的立法宗旨非常明确，就是建立油气管道设施的最低（实际上是必须的）安全标准，规定监管部门和管道企业的权力与义务，协调与公众的关系，这一宗旨从未改变，其法律文本的框架体系从1968年第一部天然气管道安全法案到现在，虽然立法内容有大量增加，但其法律文本结构相对稳定，所以其法律内容的延续性较强，也较具系统性。

（2）立法始终以问题为导向从立法进程来看，每次法案的发起都是为解决油气输送管道面临的新问题，既有管道系统的扩展，如最初只是针对天然气管道立法，后来扩展到危险液体管道（即输油管道），再后来将LNG设施、储气库等也纳入立法范围；也考虑到管道事故对公共安全的影响，如1999年华盛顿州Bellingham成品油管道事故、2000年新墨西哥州Carlsbad天然气管道爆炸事故、2006年阿拉斯加州Prudhoe湾原油管道泄漏事故后，管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘损伤预防以及低应力管道监管的内容，反映了从管道事故中吸取深刻教训。

（3）体现了集中监管的特点美国的管道安全法案授权运输部（DOT）负责制定管道安全的最低联邦标准及相应的监管责任。尽管在历史上，美国国会和公众对美国运输部的监管职责也提出了不少批评，并且也一直在协调其与美国国土安全部（Department of Homeland Security， DHS）等其它政府部门的监管职责，但运输部（DOT）的主要监管责任从未有太大的变化，监管体系相对稳定。

（4）与技术标准衔接较好管道安全既是管理问题，也与技术问题密切相关。由于联邦规章对重要的技术问题是直接引用技术标准，如美国工程师协会（American Society ofMechanical Engineers， ASME）的输送管道系列标准，所以，与技术标准的衔接较好。一般情况下，是技术标准修改在先，在试用一段时间后，才会被法律引用，对技术标准的及时引用，也体现了法规在技术上的成熟性和先进性。

问：美国政府是如何进行安全监管和要求企业履行安全责任的？

答： 美国的管道安全法案授权运输部（DOT）负责管道安全监管，运输部（DOT）通过管道与危险材料安全管理局（Pipeline and Hazard MaterialSafety Administration, PHMSA）下属的管道安全办公室（Office of Pipeline Safety， OPS）监督法规执行情况。基于法律授权，管道安全办公室（OPS）采用系列策略促进管道企业遵守安全法规，包括管道设施和建设项目的物理检验、管理体系的程序检验、安全事故的调查以及维持与管道企业的对话等；通过多种方式，如发布指令、条例、指南，以及举办公共听证会议等，阐明其预定期望；依靠一些强制措施，包括行政措施和民事处罚，纠正管道企业的安全违章，指导企业采取预防性措施排除潜在的管道安全问题。

美国在“9.11”事件后成立的国土安全部（DHS）也负有管道安全的监管职能。 2002年11月25日，总统布什签署《国土安全法案》（HomelandSecurity Act），成立国土安全部。国土安全部下设的信息分析与基础设施保护局是重要基础设施安全保护工作的主管部门，其下设重要基础设施保障办公室和国家基础设施保护中心，前者负责协调重要基础设施（包括油气管道）的安全保护工作，后者负责侦查、预防、打击针对重要基础设施发生的恶意行动，并协调应急活动。

美国法律要求管道企业履行安全责任。管道企业严格遵守国家法律法规，依法制定自己的企业标准，接受政府部门的监管。如在管道规划设计阶段，向国家能源委员会提出申请并确保管道设计符合相关标准规范，获批后方可建设，并向主管部门报告施工过程发生的任何变更情况；在公共听证阶段，积极参与利益相关方召开的听证会，及时提供风险评估报告；管道投入运行后，建立管道监控系统和工作记录管理系统，制定管道运行与维护方案，定期对管道进行检测，及时发现隐患并采取防范措施，必要时还应上报政府有关部门，不可瞒报、隐瞒。一旦发生事故，管道企业和相关管理人员将会受到严厉的惩处。例如，对1999年华盛顿州Bellingham成品油管道事故，美国司法部门判定该管道的运营商——奥林匹克管道公司（Olympic Pipe Line Co.）负有安全责任，对该公司、该公司的股东公司以及公司雇员共提起7项诉讼，包括对公司处以总额1.12亿美元的罚金，判决奥林匹克管道公司前副总裁兼经理弗兰克·霍普夫（FrankHopf）、控制室总监罗恩·布伦顿（Ron Brentson）等有期徒刑6个月，管道爆炸时在控制室值班的雇员凯文（Kevin Dyvig）也被判缓期一年徒刑等。奥林匹克公司后来因无力“赔偿总额超过7亿美元的刑事和民事索赔”而申请破产（该事故请见相关链接）。

问：美国是如何加强高后果区管理和防止施工挖掘损伤管道事故发生的？

答： 美国在立法中重视管道高后果区管理和挖掘损伤的预防。《2002管道安全改进法案》首次明确要求管道企业识别高后果区，对该区域管段进行风险分析，实施完整性管理，并制定详细的检测计划，要求在10年内完成全国所有高后果区输送天然气和危险液体的管道的内检测和直接评估，问题较多的管道应优先在5年内完成检测，以后所有管道都必须定期进行检测，大型城市及其周边管线应重点检测。

《2006管道检验、保护、强制执法与安全法案》首次授权OPS处理防止挖掘损伤管道的问题，将防止第三方损伤管道程序提升到联邦一级水平。根据该法案，联邦规章中对预防管道第三方损伤提出了具体要求，要求在全美建立“811”统一电话呼叫系统，规定在挖掘之前，挖掘作业者必须通过统一电话呼叫系统，获得定位和标记，以确保埋地管道不会受到挖掘损伤。以这种方式，大大降低了管道挖掘损伤事故的发生。

问：自2010年管道保护法颁布实施以来，今年国家有关部门第一次对这部法律进行修订，意义重大，各界对此抱有很大期望。您对法律修订工作有何建议？

答： 管道保护法实施的这8年时间，是我国油气管道建设最快的一段时间，也是管道事故发生较多的一段时间，一些事故的发生暴露出管道保护法中存在的问题。当前，有关部门启动对这部法律的修订，进一步明确政府部门、管道企业及其公众的责任和义务，建立有效的管道安全保障机制，这对于我国油气管道的发展具有里程碑意义。

参照美国油气管道安全立法经验，结合我国的具体情况，提出以下建议。

（1）重点研究管道用地问题管道保护法规定管道中心线两侧各5米内禁止一系列危害管道的行为，但对这一距离未作定义，这就可能存在三种解释：一是解释为安全距离，由于油气管道事故后果影响范围远大于此范围，作为安全距离来讲完全不合适；二是解释为保护距离，也不恰当，例如5米之外非压线占压，也可能导致管道下沉或侧向位移，对管道造成严重影响；三是维修间距，对于大口径管道的维修作业，这一距离也不一定够，另外，如果是定向钻穿越，一般不会开挖维修，没有必要留这样的维修间距。解决这一问题的途径可以像一些专家所建议的那样，确立管道路权，但这样又涉及管道用地，影响很大，需要从法理和技术层面充分研究，提出合理可行的解决方案。

（2）加强对第三方损伤的监管第三方损伤在我国是非常突出的问题，这一问题目前至少有三种情况：一是打孔盗油（气），二是挖掘损伤，三是人为地质灾害。第一种情况属刑事犯罪，应该追究刑事责任；对于第二种情况，国外是通过统一电话呼叫系统制度，因此，我国应着手搭建油气长输管道的全国统一电话系统，建立长效机制；第三种情况近年来有逐渐增多的趋势，例如在管道通过的斜坡上方堆土、开挖，在斜坡下方取土，在软土地基区域的管道上方堆土等，极有可能导致管道位移而引发严重事故，这类在管道周边地区的施工管理与巡线维护应该纳入法规。

（3）引入豁免机制豁免机制是美国管道法律制度的一项重要内容，例如，对输气管道的地区等级升级的管理。地区等级升级是在管道规划设计阶段，周边人口密度较低，后由于某种原因，管道周边人口大量增加的情况，在我国较为多见。因为地区等级是输气管道的壁厚、截断阀间距等关键安全设计的基本依据，所以这种地区等级的升级，会对管道的安全性带来严重影响，解决这一问题的途径，美国是采取豁免制，即管道企业根据管道安全办公室（OPS）制定的输气管道地区等级升级要求，自行检查升级地区管道的基本安全条件并制定升级方案，报管道安全办公室（OPS）批准，这种做法，既体现了管道企业的安全生产主体责任，也保障了管道的基本安全条件，不失为一种可供借鉴的做法。

（4）实施管道事故的分级报告制度这样做的好处，一是可以依法查处不报和瞒报管道事故的行为；二是可以建立管道失效数据库，为全面排查系统性风险、进行风险管控提供依据；三是保障公众的知情权，对管道的安全状况有正确的认识。

（5）完善法律的配套条例与标准我国的法规标准体系是法律—条例—部门规章—技术标准，任何一项法律的实施都离不开条例、部门规章与技术标准的配套支持，目前的管道保护法缺乏监管部门条例或部门规章的配套，与现行的一些重要技术标准的关系也不明确，影响了法律规定的实施效果。

（6）探索相对集中的监管模式法律的实施是由国家强制保障的，因此监管是法规体系的重要组成部分，对于一项法律的实施来讲是至关重要的。相对于美国以及其他国家的管道安全监管机制，我国的管道安全监管职责较为分散，监管部门之间存在职责不清、重叠参与的情况。此外，由于没有集中监管，难以引入豁免机制、统一电话呼叫系统以及事故分级报告制度等好的做法，再者，多方监管容易对管道企业产生束缚，不利于落实管道企业的安全生产主体责任。

《管道保护》2018年第4期（总第41期）