编辑部： 当前管道企业管理体制机制，能否适应资产完整性管理的需要？请各位谈谈自己的看法。

吴志平  中石油股份天然气与管道分公司管道处处长

张对红  中石油管道建设项目经理部技术处处长

幺惠全  中石油西气东输管道公司总经理助理、管道处处长

冯庆善  中石油管道公司完整性管理中心主任

陆 忠  中石油北京天然气管道公司管道处处长

杨永和  中石油西部管道公司管道处处长

路书博  中石化销售华北分公司济南管理处处长助理

吴志平： 管道完整性管理是当今世界上较为先进的管道管理方法，是一种以预防为主的管理模式。主要通过对管道面临的风险因素进行识别和评价，并针对性地实施风险减缓措施，将风险控制在合理、可接受的范围内，使管道始终处于可控状态，预防事故发生，保证管道安全经济地运行。完整性管理的内容是以风险提前防控为核心，而传统的管道安全生产管理多为被动的事后响应，在管道资产规模不大的情况下，两种管理方法没有明显的优劣，但对于规模较大的管道系统而言，完整性管理可以有效地提高管道维护资源的使用效率，取得最佳的风险控制效果。

我们知道，量化的风险是失效概率与失效后果的乘积，衡量特定管道段的风险大小要同时考量上述两个因子。然而，在我们现行的管理体制中，安全责任判定通常只考虑事故后果的严重程度，从而导致管理者在实施完整性管理过程中过分强调失效的后果的严重程度，而忽视对失效可能性的理性判断，最终将有限的维护资金盲目投入到较低风险的管段（极低失效概率X较高失效后果），降低了完整性管理的效能。完整性管理方法正确地运用，需要科学合理地建立风险可接受标准，对政府和企业管理者而言，确定标准，承担风险的确需要一股勇气，更需要机制的配合。

冯庆善： 管道完整性管理和资产完整性管理可能在概念上存在一定的区别。

管道完整性管理是一种预防为主的管理理念，基于对管道数据管理的基础，通过风险评价、内外检测等技术手段，识别出管道可能存在的风险和缺陷，及时进行风险预控和缺陷维修，避免事故的发生。这是一个基于预防事故体系下的管理模式，使得管道管理各项决策和维修更有依据、有针对性，新的管理模式，必然对传统的管理方式和方法带来影响。管道分公司通过近年来的探索，首先在国内成立了专门的部门管理公司完整性管理的相关业务，实现了管道系统的风险评价和缺陷诊断，提高了对管道的认知深度，避免了大量隐患发展至事故，效果显著。在这个过程中，分公司整体在基于完整性管理结论的投资计划管理、风险管理、工艺运行、管道维修管理和应急管理等都发生了相应的变化，应该说当前管道分公司的管理现状适应了管道完整性管理的需求。

路书博： 我感到石化系统现有的管道管理机制还有待于改进和完善。

多年来，天然气、原油、成品油三种不同介质的长输管道，从建设到运行，分别由三个不同板块的企业进行管理。虽然输送工艺基本相同，但从路由规划到日常管理都有一定差别，这主要是因为不同板块的企业管理体制、机制和理念的不同，使长输管道的管理水平和安全状态存在着差异，潜藏着不同程度的安全隐患。同时也增加了企业与政府协调的难度。

建议整合系统内三种不同介质的长输管道企业管理模式，实行“高层设计、分级管理”，整合资源、统一立项、规划和管理，以此增强管道企业的核心竞争力和执行力，理顺长输管道企业管理体制，强化绩效管理考核机制，节省资源，同时也有利于企业与政府的协调、沟通。

陆忠： 从北京天然气公司的情况看，管道管理和资产完整性管理基本相适应。

公司建立QHSE管理体系和应急管理体系，强化风险评价与控制，推进三基工程和管理提升，落实安全环保责任，保证了管道安全平稳运行，为资产完整性管理夯实了基础。

近几年随着管道沿线地方经济建设的飞速发展，管道周边环境也有较大改变，铁路、公路、厂区、煤矿、砂场、养殖大棚、管道等建设项目逐年增加，加之汛期降雨易引发滑坡、泥石流等地质灾害，给管道线路完整性管理造成不利影响。我们实行管道沿线维护站驻守分段管理，采取维护站人员车辆巡检、巡线工徒步巡检以及飞机巡检，消除了管道巡检盲区，做到安全隐患能够第一时间被发现。通过每年春季水工、汛期水毁工程以及公司维修计划项目等风险预控及消减措施，及时消除或控制了管道风险，保证了管道运行安全。

幺惠全： 现有完整性管理主要有三种模式：管理咨询模式、专业机构模式、管道企业全员参与的管道完整性管理模式。

前两种模式不能完全满足大型管道企业点多、线长、第三方施工和地质灾害频发的管理需要。全员参与的管道完整性管理体制为管道企业通过培训、现场讲解等方式培养一大批专职的管道管理人员，使其具有管道管理的专业水平和现场实际操作的能力。西气东输主要采取了全员参与的管道完整性管理模式，辅以管理咨询机构提供技术咨询、专业机构为管道进行本体缺陷完整性评价，以准确给出管道的缺陷类型和位置。就目前的管理经验而言，这种模式能十分有效并较好地适应资产完整性管理的需要。

杨永和： 西部管道公司由管道部门牵头资产完整性管理，并负责实施管道完整性管理，生产运行部门则负责站场完整性管理。经过几年的运行看，现有管理体制基本能够适应资产完整性管理的需要。

北美国家的交通部门强制要求管道企业开展资产完整性管理。企业由一名高级副总裁直接负责资产完整性管理业务，完整性管理部门级别高，其制定的计划具有决定权，其他部门要为计划的落实创造条件。完整性管理团队也主要是由注册工程师或高学历人员构成，管理经验丰富，独立研发能力强，有效的支撑了资产完整性管理高效、有序开展。

不可否认，国内现有完整性管理体制与国外还有一定差异，当然这是一个持续改进的过程。 为了更好适应资产完整性管理未来发展的要求，我认为，管道企业需要成立专门的资产完整性管理机构，可以考虑将管道资产管理业务与设备设施管理业务整合，成立资产完整性管理部门，由企业高管直接负责部门的协调管理工作，统筹对管道线路以及设备设施的风险进行管控，做到风险管控“一本帐”，以促进企业资源优化配置，提升管理效率。

编辑部： 近年来第三方对管道及附属设施的伤害（不仅限于工程施工）有不断增加趋势，如何才能有效预防？

吴志平： 所谓管道第三方是泛指除管道运营方和管道用户之外的社会群体或个体。第三方可能是管道周边与管道企业有土地共享关系的固定利益相关方，也可能是仅由特定事件关联的条件利益相关方。

有统计数据表明，近40%的管道失效直接或间接源于第三方对管道及附属设施造成的伤害。有效预防第三方伤害发生，应从以下几方面考虑：

首先，管道的依法合规建设是保护的前提。依照石油天然气管道保护法有关规定，管道建设项目应符合国家规划，路由需要与地方政府规划结合，竣工后管道的平面走向图需向当地政府管道保护主管部门备案，这些规定的目的就是确保管道建设的合法性，合法建设的管道将受到应有的保护。石油天然气管道多数是埋地敷设，若想对其进行有效保护，防止意外伤害，必须在地面上设立明显的标识，明确管道的准确位置和特征，提醒他人注意保护埋藏于地下的管道。管道地面标识完整、清晰也是法规和技术标准的明确要求。

第二，严格的日常巡护制度和广泛的管道保护宣传是管道保护的基础。针对不同管道的特点制订适宜的巡护方案并严格执行可以及时发现管道沿线出现的异常情况，从而可以将可能伤害管道的第三方行为消灭于萌芽状态。

第三，高效的协调机制和现场服务可以为管道保护创造条件。面对新建公路、铁路与管道合法交叉等第三方施工行为，管道保护工作不能一味强调管道如何保护，应该努力为对方创造条件，尽快完成交叉段施工，让管道周边环境早日恢复到稳定受控状态。

第四，先进的防护手段与完善的法制环境是管道保护的根本保障。采用必要的监控预警技术，既可以有效监视管道周边的危险行为，及时预警，同时也可以在管道遭到破坏时获取相关证据，有助于界定责任，打击犯罪。运用法律手段对恶意破坏管道的犯罪行为进行威慑和严厉打击在当前仍然具有现实意义。

陆忠： 为有效预防第三方破坏，根据其产生的根源以及近几年管道沿线经济发展形势，可在以下几方面加强预控：

1、加强线路巡检。从人力管理上做好资源优势互补，分块协调，比如集中力量加大对重点区域的防范力度。同时，巡线工作为线路巡检的第一人（根据以往违章统计， 80%以上的隐患为巡线工发现），应加强对其业务知识培训，增强其岗位巡查能力、现场执行能力和管道保护能力。同时应建立合理的巡线方案，开展短信、电话、书面、现场等沟通预警制度，也可有效预防第三方破坏的发生。

2、加强对地方政府的走访。定期对交通、水利、城建等地方政府规划建设部门进行走访，了解其近期规划建设情况，分析判断工程项目与管道的位置关系和影响程度，提早介入，在源头控制，才能有效预防第三方破坏的发生。

3、加强管道保护宣传。加强管道保护知识的宣传，让管道保护法深入人心，让群众了解管道保护的重要性和发生破坏后的严重后果，树立群众自觉保护管道的意识。从管道及附属设施的安全运行出发，将国家的相关制度和措施通过编制相应的手册，增强第三方施工人员及公众对管道及附属设施的安全认识，提高其对管道及附属设施的保护意识。

4、加强管道地面标识管理。管道沿线设置的三桩、警示牌等地面标志起到了很好的警示作用。对施工活动频繁地区、相关工程点、人口稠密区增加地面标志数量可以有效预防第三方破坏的发生。同时定期排查地面标志位置的准确性并进行纠偏也很有必要。

5、加强大型机械的排查和宣传走访力度。机 械施工是造成管道及附属设施遭受破坏的最主要因素。加强大型机械的排查和宣传走访力度，及时掌握其施工动态很有必要。在管道周边作业时若采用机械施工，应在施工前期及时对机主和操作手进行安全教育，避免其盲目施工对管道及附属设施造成伤害，同时我方人员要现场盯守整个施工过程，避免第三方破坏的发生。

路书博： 从管道企业角度来讲：

第一，应依法向沿线各级政府和企业、占地农户等告知管道的基本信息和安全保护工作的相关法律法规的要求。

第二，日常巡护及时到位，提前发现和接收管道沿线施工信息。

第三，定期与政府能源、安监、公安、规划等部门召开管道保护联席会议，研究管道保护工作和存在问题，主动寻求支持和帮助。

第四，第三方在管道附近施工，应与施工单位制定保护措施和应急处置方案，签订《管道保护协议》、《承诺书》，双方共同安排现场监护人员不间断值守，巡查施工区域的管道安全。

第五，企业应准确掌握管道走向和埋深，标注、划分管道保护范围，提供给施工单位和个人。

第六，第三方施工结束后，双方应对管道的相关数据信息重新采集，建立基础档案，完善施工监护的善后手续，作为以后维修和改造的依据。

第七，基层输油管理处、输油站做好第三方施工监护至关重要，应加强内部管理、强化责任心和提升执行力。

幺惠全： 西气东输管道沿线社会环境复杂，人员稠密，施工多发，有效预防第三方对管道及附属设施的伤害需要长期不懈地坚持：

一是确保管道地面标识的通视和位置准确。完好和醒目的地面标识对于防止第三方因无法获知管道具体位置信息而误伤管道具有不可忽视的作用。

二是加强管道光缆的管理。把与管道同沟敷设的光缆作为保护管道的最后一道防线，并将光缆管理纳入公司考核体系，建立光缆考核制度，以此促进管道管理水平的提升。

三是加强巡线管理。通过加强巡线工培训，提高其专业性和对管道管理工作的敏感性，充分利用GPS巡检设备监督管理其巡线质量，提高巡线水平。

四是建立健全信息收集制度。通过抓好多元化的信息收集工作并跟踪落实，及时获取并处理管道周边的各类人员活动信息，提早对可能遭受第三方伤害的管道进行布控。

五是狠抓第三方施工管理。根据施工规模对工程分类管理。针对大中型施工严格执行“六步法”管理，确保管道及光缆不受伤害；针对小型施工，建立快速服务快速通过管理理念。

六是做好管道保护宣传。对学校、集市、寺庙等特定场所的人员进行安全宣传，重点普及天然气泄漏的紧急疏散知识，自我防范常识和天然气特性知识；与施工单位及周边大型机械（挖掘机、打桩机、收割机）所有人和机械手建立有效联系，着重宣传管道第三方风险的危害。

七是建立畅通、高效的企地长效管道保护机制。与沿线管道各级地方政府定期召开管道保护工作会，与各地级市及时沟通座谈，定期向县级以上地方政府主管管道保护的部门做书面汇报，推动地方政府将管道保护工作纳入正常日程。

杨永和： 预防第三方破坏，重点应做好以下几项工作：

建立以政府主导、社会配合、企业自主管理的管控模式。政府应发挥主导作用，将管道保护工作应真正纳入城乡建设规划，从源头杜绝第三方伤害问题。同时规划、建设、国土、安监、环保、交通、水利等相关部门要在联席会议制度框架下落实各自管道保护责任，形成合力。

管道企业要改变重技术轻管理的倾向。改进建设、施工、运营单位之间的配合协调，加强与地方的合作，维护好群众利益。加强管道安全监测、完善巡护工作，对安全隐患要及时发现及时报告及时处置。科学制定输油气管道安全保护风险等级和安全防护标准，利用先进的GPS巡检系统、直升机巡线等技术手段对第三方破坏“早发现、早治理”。开展形式多样、内容丰富的管道保护宣传活动，最大限度的向管道沿线居民进行告知，充分调动社会各方面保护管道的积极性。

公安机关持续打击，保持高压态势。对现行涉油气违法犯罪，要坚持露头就打，组织开展专项行动，全力查破涉油违法案件。将油气管道及输油气站库纳入社会网格化巡逻范围。定期组织武装巡线，排查管道安全隐患。

编辑部： 石油天然气管道保护法已实施三年多了，关于政府和管道企业的法律职责是否落实到位？怎样才能贯彻好这部法律？

张对红： 管道保护法规定了管道规划建设期间和运行期间不同的法律要求。从管道建设角度看，由于该法对管道运行期保护的要求比较定量化（如对管道周边采砂、爆破、种植等的要求），而对规划建设期的要求比较定性化（如要求依据相关的法律法规、其他行业的强制性要求等），反过来造成了地方政府和其他企业或个人对管道规划建设期的限制和要求更为突出，导致各类赔偿费用大幅提升或依据各类法律法规管道线路根本无法通过。尽管政府部门也成立了管道保护机构，但规划建设期间发生的一些矛盾主要还是由企业自行解决，尤其涉及到多行业或与个人、企业的协调。典型的如管道与矿产的关系，地方部门均要求由建设单位与矿主谈妥赔偿协议后才能够批复相应的评估报告。建设单位多从合法合规性出发，而矿主往往只考虑自身利益，双方的差距极大，甚至管道投产后2、 3年，问题仍得不到解决。建议：

1、政府管道保护机构切实承担起协调牵头作用，既要防止国有资产流失，又要兼顾地方、其他行业及个体合理要求，处理好各方的关系。

2、国家应针对管道保护法与其他法律法规有关条文出现的矛盾（如物权法，矿产资源法、公铁安全条例等），及时制定可操作细则，相关各方共同遵守执行。

3、随着管道技术的进步，应对管道上方禁种的植物品种范围开展专题研究，分析不同地域、不同植物根系对管道防腐层的破坏程度，影响不大的植物种类可以排除，以减少政府、企业与农户不必要的矛盾。

路书博： 管道保护法的颁布，进一步明确了政府、企业应担当的责任和义务，对管道保护工作有很大的促进。但在实际工作中，政府更多的是强调企业要履行“主体责任”，例如管道沿线出现的违章占压，依照管道保护法的条款，政府本应依法督促违章占压的单位或个人无条件拆除违章占压物，但却要求管道企业出资帮助拆除。我个人认为管道保护法虽然已颁布实施，但实际执行距离法律的初衷有一定的差距，地企双方的职责都有待进一步落实。

我认为，贯彻落实好管道保护法，维护企业的合法权益，作为企业自身需要做以下工作：

完善企业管道保护长效机制。针对管道保护法规定的企业主体责任范围，制定相对应的管理制度，明确企业内部各级管理机构的权力、义务和职责，最终把企业的主体责任细化、分解到每一个具体岗位，明确岗位责任人的职责范围和工作方向、工作目标等。

依法建立企地联防长效机制。企业定期与地方政府主管部门沟通、协调，通报外管道管理工作情况，共同举行应急处置综合演练，及时将重大外部安全隐患向政府汇报，在政府的领导和组织下进行排除。

建立统一的“企地协调机制模板”。双方签订管道安全保护联防协议，建立管道保护专项基金和管道保护联防考核奖惩机制。

幺惠全： 管道保护法实施三年来，得到了政府、企业和有关部门的高度重视。但是各地对管道保护工作的认识程度不一，有的地方政府至今还没有依法指定主管管道保护工作的部门，出现了施工单位在管道周边施工依法提出作业申请，但地方政府不予受理的情况。为此，管道企业应继续做好管道保护法的宣传，主动向管道所在地政府汇报工作。对于施工单位提出的施工作业申请，管道企业应主动协助政府部门做好施工作业方案的审查，并签订安全防护协议。

陆忠： 我们在管道保护法宣贯工作中也遇到了一些困难，主要表现在宣传费用不足、地方主管部门不能落实、保护法与地方其他法律存在一定争议等。

1、保护管道安全仅靠一部法律的出台远远不够。关键是从上至下增强依法办事意识，企业与沿线各级地方政府加强沟通合作，分享贯彻管道保护法及典型案例的经验，加强和改进 企地合作。

2、目前有些县还未落实执法主体，暂时由安监等部门担任。管道保护深层次矛盾是土地问题，建议由政府土地管理部门负责管道保护法实施情况的监督。

3、保护好管道的前提是让地方政府掌握管道的走向。新建管道其路由已经政府批准，一般都纳入了规划范围；但已建管道应主动向政府报告管道走向、位置及保护要求，进而影响当地城乡建设规划。

4、目前采用走访、发放宣传材料等作用有限，应通过电视、广播和开展“走进田间地头、群众家庭、施工队”等活动扩大普法效果。

杨永和： 管道保护法实施后，西部管道沿线省、市、县政府大都成立了管道保护工作机构，但客观讲各相关主体的法律责任落实不够。随着油气管网密度不断提高，管道与铁路、公路、电力等设施交叉运行相互影响的问题日益突出，各行业技术标准规范互相制约等问题亟待解决。

建议国务院及地方政府尽快制定与管道保护法相配套的规定，明确地方政府和管道企业的职责和权限，合理布局城乡建设规划，将管道保护工作纳入政府治理体系，保障新建管道建设项目实施和在役管道的安全运行。

编辑部： 目前管道路由选择与用地补偿工作还需要作哪些改进？

幺惠全： 我国正处于城镇化加速时期，城市范围在不断扩大，管道路由选择时矛盾突出，应尽量避开城镇规划区、飞机场、铁路车站、海（河）港码头、国家级自然保护区等区域。但有时受条件限制，路由可能会通过城镇规划区，其依据的《输气管道工程设计规范》（GB 50251-2003），与建筑物、构筑物或相邻管道之间的设计距离，难以符合管道保护的实际需要。建议改为依据《城镇燃气设计规范》（GB 50028-2006）设计该区段的管道。

管道埋地敷设只是获取了管道的地下通过权，并没有取得土地所有权或使用权。由于在工程建设中忽视生态环境保护和土地复垦质量，导致出现的问题长期遗留，给管道安全运行带来诸多隐患。参照《物权法》中关于地役权的规定，尝试以协商方式有偿取得管道通过权，补偿数额可由地方政府制定标准或由双方谈判确定。

陆忠： 陕京管道建设时部分管段从县城、城镇旁边穿过，个别地段穿越村庄和学校。现在部分管道已被城镇包围，管道沿线陆续出现了多处高后果区域，此类地区一旦发生天然气泄漏，将直接威胁管道周围群众的生命和财产安全，并可能对社会造成重大影响。

因此，当新建管线进行路由选择时，在地形条件、投资等因素可接受的范围内，应尽量远离村庄和经济活动频繁地带。同时应以管道的安全性和可操作性为前提，避开易发生地质灾害且难以治理的黄土塬、山岭等地区。当管道投产运行后，应积极走访地方政府规划建设部门，控制村庄、学校、企事业单位等靠近管道建设。对现有的管道经过人口密集区的地段，应聘请专家进行安全评估，制定有效措施消除对周边居民带来的安全隐患。

条件允许时，管道建设用地应永久性征用，避免日后因违章占压等与地方和个人发生矛盾。若采用临时征地方式，管道建设业主应参与施工单位的补偿工作，确保补偿到位。同时应告知土地所有权人和使用权人，及时解决存在争议，避免将问题遗留给管道运营企业。

杨永和： 当前管道路由与已建公路、铁路、电力、通信等线性工程并行交叉较多，随着城乡建设扩张，在管道建设时就已经无法保证安全防护距离，新改扩建管道路由选择困难。

原铁道部规定（铁建设函[2009]1525号）管道与铁路的防火间距应不小于50米。国家交通运输部规定（交函公路[2013]125号）禁止管道在桥下通过。这对新建管道线路选线的影响较大，在定线时应尽量避开从公路桥梁下方通过。而实际上《GB50423-2007油气输送管道穿越工程设计规范》恰恰允许在公路桥下以小角度通过。这2个文件要求对管道工程和公路铁路建设均有较大影响，而管道建设目前正处于高峰期，相对于管道建设更为不利。

管道建设用地只是临时性征地，往往因补偿费用低而引发纠纷；同时由于土地复垦不到位及部分管道热力影响导致农田减产，出现了农户要求赔偿并阻拦管道巡护、维抢修及新建管道施工的现象。

为规范管道路由选择与用地补偿工作，建议如下：

一是在国家能源局牵头协调下，尽快达成管道与公路、铁路、电力、通信协议，以保障已建设施生产维护及新建设施顺利实施。规范穿越设计收费，施工时相互批准，为对方创造条件。

二是征地中土地所有权人和使用权人提出政策以外的补偿要求，由国家和地方规范相关收费标准；涉及农田减产补偿在政府主导下研究制定合理标准，保障各方利益、实现多赢和社会和谐。

三是建议国务院和地方政府尽快制定管道保护法实施条例，明确管道保护距离、明确土地补偿原则，合理布局城乡建设规划，保障新建管道建设项目实施和在役管道的安全运行。

张对红： 当前管道建设面临的最大问题是如何确定路由，特别是在经济发达地区。管道路由的选择涉及国土、规划、环保、林业、交通、水利、铁路、矿产、文物、军事、电力、通信、航道、港口等部门。应尽量避免地方规划区、公共场所、军事区、环境敏感点、矿产区、文物点等。从数学角度讲，管道线位的选择相当于解答一个超静定方程，即只有一个方程，但未知量为若干个。因此在路由的选择上，关键是解决主要矛盾和矛盾的主要方面。

从7年大规模管道建设情况看，路由选择的主要矛盾存在以下几个方面：规划与环保的矛盾、规划与文物的矛盾、规划与矿产资源的矛盾以及管道与公铁的矛盾。因此，首先是考虑公共场所、军事区、环境点、文物点、规划区，其次是矿区、水利、交通等其他方面。但在具体办理上，由于地方主管部门不同，因此规划与环保、文物、矿产资源的矛盾以及管道与公铁的矛盾尤为突出，造成路由反复调整而得不到解决。如规划要求走水源地和文物点，而相关部门又不同意；管道建设尽量利用或依托现有道路，地方也要求尽量利用现有交通走廊，但公路或铁路安全条例又规定了严格的间距要求。这些矛盾的处理，仅靠建设单位与各部门协调或地方政府主持协调，效果很差。因为各主管部门要求不一，或地方无法协调行业间矛盾或不愿承担协调后所产生的后果。因此在路由的选择上，建议如下：

1、地方政府明确交通走廊或在规划时考虑交通走廊，在该走廊内，涉及的环境点进行调规，涉及的矿产资源按照不压覆处理，涉及的文物点在划定走廊后进行搬迁或完成抢救性挖掘。

2、在走廊内，管道与其他行业规范要求发生冲突的，由管道企业和相关企业共同制定处理意见；在管道和其他行业存在先建后建或交叉的，也制定相应的处理意见，避免几方相互影响制约。

3、国家层面应出台管道与环境点、矿产资源处理的细则条款，避免各地、各部门理解、操作和结果不一。

2014年第1期（总第14期）