尹文柱  北京天然气管道公司山西输气管理处副处长

冯 军  甘肃省临夏回族自治州工信委纪检书记

周 广  西南管道兰州输油气分公司副经理

宋红兵  西气东输豫皖管理处副处长

张建梅  甘肃省兰州市工信委调研员

徐 斌  西气东输广东管理处党群科副科长

文 雯  西南石油大学 石油与天然气工程学院硕士研究生

主持人： 你认为青岛"11•22"事故最应该汲取的教训有哪些？

尹文柱： 事故教训具有共性特点： 1、输油管道与市政管网交叉重叠，保护措施不到位，且长期未能排查整改。 2、企业隐患排查不落实，对原油管线检查不细致，监测不到位。 3、应急处置措施不当，没有及时采取断然措施，企业与地方缺乏有效衔接，没有及时警戒、封路、通知和疏散群众。 4、违规违章作业，现场处置人员未对暗渠内的可燃气体进行检测就冒险作业，而且使用非防爆工具进行维修施工。 5、地方政府对管道保护及其危险性认识不足，导致后期建设规划中未避开人口密集区域，在管道路由规划设计时未充分考虑沿线后期发展情况。

冯军： 首先，管道建设应纳入城乡规划。输油管道距离市政管道如此之近，是否合法、合规，设计是否存在缺陷？我认为，城乡发展规划和管道建设规划要相统一，管理应有连贯性，只有规划先行，相互衔接，才能保证城市和管道运行安全。其次，严格落实企业主体责任。事发输油管道在两年前就已隐患重重，而没有引起企业上级部门的重视，最终导致灾难发生。尽管有许多客观原因，但不能作为企业推责的理由。第三，要不折不扣执行应急预案。从事故调查报告看，只有管道企业在现场抢修，而地方政府有关部门没有一家到位或给予必要的指导和帮助，应急预案形同虚设。

徐斌： 管理缺失是导致青岛“11•22”事故的最根本原因。一是日常管理制度与执行不严。从 油品泄漏到现场处置，间隔了近8个小时的时间。导致了油品泄漏时间较长，最终进入城市管网，形成可爆炸的混合气体，造成了后期的人员伤亡。二是现场管理控制存在缺陷。企业在抢修时没有充分考虑燃爆的危险性。必要的检测、施工机械防爆、密闭空间吹扫放散、居民警告疏散、建立作业警戒区、作业人员进行安全教育等重要环节被忽略了。发生事故就不是偶然的，而是必然的。

宋红兵： 我认为最应吸取的教训，是我们过去对管道泄漏事故对周边环境安全造成的重大社会影响重视不够，对第三方施工和占压对管道安全构成的安全隐患处置不力。事故暴露出的问题如规划审批把关不严，事故发生区域危险化学品企业、油气管道与居民区、学校、排水暗渠等近距离或交叉布置等等，在其他地方和企业也不同程度存在，必须立即排查整改。

文雯： 一是应避免设计缺陷。油气管道应尽量避免与建筑物和民用管道等市政设施相邻，但据调查，事故是管线漏油进入市政管网导致爆燃产生。暴露出的问题需要设计、施工、监管以及决策管理部门做出反思。二是不能放过安全隐患。管道管理单位早在事故发生前一、两年就发布东黄（复）线隐患整治工程环境信息公告，指出该段油气管道的敷设存在安全隐患，但并没有引起有关部门的高度重视。三是不断完善应急预案。事故处理不及时，漏油后发生近4小时，海事部门才接到漏油事故报告。从漏油到爆炸中间有7.5个小时，如果及时组织周边居民疏散，显然能把损失降到最低。

周广： 造成这次慘痛的事故并不是单一原因，是多种因素综合导致的结果，给我们留下了太多的教训。城市建设布局不合理、管道与市政管网（暗渠）交叉，间距不够；管道腐蚀严重、检测方法受限腐蚀点未被及时检测发现；现场处置人员对原油泄漏量未做算，对油气浓度未做测量，对事故现场未做警戒；应急抢修人员对抢修施工中可能产生的静电或火花未做消除，致使事故进一步扩大；政府与企业应对突发事件联动不足，对事故产生的后果估计不足，未及时疏散事故周边人群。

张建梅： “11•22 ”事故暴露了地方政府及相关部门履行职责不力、事故风险研判失误。对输油管道与排水暗渠交汇处存在的重大隐患没有进行彻底的排查和整改，没有及时采取封路警戒的措施，也没有及时通知疏散周边的群众。教训极为深刻。

主持人： 当前管道保护存在哪些突出的安全隐患问题，我们应如何应对？

冯军： 当前问题的根子是地企合作协调机制尚不完善。例如管道企业与所在地政府管道保护和规划部门沟通衔接不够，管道竣工测量图未能及时报备，致使政府无法实施有效保护。项目建设和农民经营土地与管道保护之间经常发生矛盾，第三方施工伤害和占压问题屡屡发生。管道建设、施工、运营三方缺乏沟通协调，形不成合力，对同一隐患，建设方认为不是问题，运营方则认为问题严重,这就给违章施工和占压造成可乘之机。还有一个突出问题是，在清理占压时对涉及群众利益的问题缺乏补偿标准，往往是群众漫天要价，企业讨价还价，而且补偿资金不能及时落实，以致安全隐患一拖再拖得不到彻底解决。

建议：一是加强巡线工作。临夏是少数民族聚集区，应聘用当地有威望、有影响力的人员参与巡线和矛盾调解工作，把问题解决在萌芽状态。二是研究管道通过权与土地使用权关系问题。建议国家研究制定影响农民用地的补偿办法，对管道中心线两侧各5米范围内实行永久性征地或采取“只补不征”，协调平衡好各方利益关系，减少矛盾和冲突。三是赋予地方政府主管管道保护工作部门行政执法权，组建联合执法队伍。

文雯： 目前管道保护存在的安全隐患主要有以下几个方面：一是管道老化或设计、施工缺陷。管道运行多年后老化问题严重，其安全可靠性无法确定，腐蚀穿孔的几率也随之增大。二是管网布局不合理。我国大部分城市均未成立地下管网监管部门，地下管网未经过科学整合，其它管网的改造给油气管线安全运行带来诸多安全隐患。三是第三方破坏。

措施：首先要加强对安全隐患的排查和整改，对天然气管道安全隐患进行整体排查、制定隐患档案，并安排专项资金逐步予以解决。其次要加强管网监管部门的建设，完善市政建设工程信息采集工作。三是对第三方施工单位及广大群 众进行安全教育，建立第三方破坏防御体系，加强油气管道建设规划工作。

尹文柱： 一是部分管道被城镇包围，出现了多处高后果区域。应对措施：加强与地方政府规划建设部门合作，防止在管道保护距离内新建项目。对管道保护距离内已建成的人口密集等场所，进行安全评估，制定有效措施消除安全隐患，必要地段应采取改线、水工保护等永久性控制措施。二是高速公路、铁路、水利建设等工程项目频繁施工对管道及附属设施造成伤害威胁。

应对措施： 1、加强线路巡检。加大对重点区域的防范力度。 2、加强对地方政府有关部门的走访。提早介入，从源头控制，有效预防第三方破坏的发生。 3、加强管道地面标识管理。对施工活动频繁地区、相关工程点、人口稠密区增加地面标志数量。定期排查地面标志位置的准确性。

张建梅： 交叉施工、规划冲突、擅自压占是当前管道第一位的安全隐患问题。城市建设速度的加快，使上述矛盾越发突出。管道穿过的农田、荒漠化地带等已成为新兴的乡镇和工业园区，铁路、公路、水利等工程与石油管道交叉、并行施工现象较多。特别是一些县、镇园区建设，规划区域与油气管道相重叠。另外，还有一些地方擅自在管道上方平整土地、挖沙、清淤河道，引发安全风险。

当务之急应解决《管道保护法》与《物权法》等部分条款相矛盾的问题；加强地企合作，建立统筹协调机制，及时化解外部安全隐患，防止矛盾转化。

徐斌： 管道安全隐患来源有以下几个方面。一是规划设计阶段，管道路由选择调研不充分，初步设计较为粗糙，造成局部线路协调只能啃硬骨头。二是施工建设阶段，与地方规划部门协调不充分，没有最优化地规避与其他市政建筑、构筑物交叉、并行的风险。三是生产运营阶段，企地之间沟通合作不够，管道保护没有纳入政府工作目标和城乡建设规划。第三方施工和占压屡禁不止，全社会尚未形成依法保护的环境。四是运营单位对管道保护的相关投入不够，管道抢险队伍的培训和实战能力不足。

对症下药：管道设计阶段，业主单位应加强对设计单位的监督，特别是现场踏勘和测绘的环节；建设施工阶段，业主单位应与后期运营单位紧密配合，做好管道线路施工的风险识别和规避工作；运营单位应加强与地方政府及管道保护主管部门的沟通与协作，更好地运用法律武器为管道安全保驾护航；应提升管道保护的重要地位，加大投入力度，从技防、物防、人防几个方面提高安全系数；加强对管道抢险队伍的综合培训，提高队伍的实战能力。

周广： 长输管道属线性工程，决定了管道安全隐患的不确定性和复杂性。从外部看，随着经济的发展，各类城乡设施建设对管道部分地段形成包围之势；公路、铁路、水利等工程建设与管道的交叉、并行，在施工中大型机具的使用对管道造成的误伤害；自然灾害（如洪水、地灾等）频发对管道造成损伤；打孔盗油、恐怖袭击等给管道带来的安全威胁；从内部看，主要表现为金属腐蚀对管道安全产生的危害。

消除上述隐患，主体责任在企业，关键在于加强企地合作。政府规划部门在建设开发时应提前考虑避让管道。项目单位在设计、施工时要做好管道安全防护。管道企业要提高管道的本体安全系数，对识别出的地灾提前防治，还要对管道施工增强监护。执法部门对破坏管道行为依法惩处。做到防与控的有效结合，实现企业与政府的协同治理。

宋红兵： 最为突出的是管道上方第三方施工频繁，小到种树、挖渠、打井、修路、敷设电缆和管道，大到南水北调穿越、居民区、工业园、开发区等。西气东输豫皖管理处管辖管道共计1825公里，包括西一线、西二线、平泰联络线、淮武联络线（河南段）及三条支线。 2013年累计第三方施工807处， 2014年一季度累计第三方施工330处，与去年同比增加64%，呈直线增长态势。

应对第三方施工主要靠管道管理队伍认真负责精神和科学的管理方法。首先是收集信息，对现场进行有效控制（采用“六步法”施工，即现场布控、人员监管、方案审查、签订协议、全程监督、交工验收）；同时要紧紧依靠政府有关部门的支持，合法合规实施土地规划，符合安全、环保、节约的原则，不以牺牲管道安全为代价来发展地方经济。

主持人： 在现有的管道管理体制下，我们在思想、制度、管理等方面还存在哪些不足？

张建梅： 基层干部群众对管道安全隐患可能造成的危害普遍认识不足，对相关法律知识和安全保护知识缺乏了解。《管道保护法》对管道上方的土地使用以及相邻设施的安全距离做了诸多限制，但管道企业没有征用管道使用的土地，影响农民对土地的使用和当地项目的开发，造成一些地方和群众对管道保护的积极性不高。而许多外部安全隐患单靠企业自身是难以解决的，保护好管道不仅是企业的责任和技术问题，也是政府的责任和社会管理的问题，希望全社会都能来关注管道，保护管道。

周广： 化解管道安全运行风险需要企地合作，依法治理、综合治理、源头治理。 1、建议国家和地方政府尽快制定《管道保护法》实施细则。 2、组建执法部门，加大对违法行为查处。3、明确地面、地下设施的相关系，解决土地资源的合理利用。 4、地方政府在规划、设计、建设时要充分考虑油气管道的安全保护距离问题。 5、发挥县乡两级级政府部门对管道保护的组织协调作用。

尹文柱： 1、应进一步提高对安全隐患的重视。管道安全事故有外部客观因素，也有管理不善的原因。我们要时刻警醒自己，紧绷安全这根弦不放松，牢固树立防微杜渐的意识，避免隐患扩大最终导致事故的发生。 2、加强安全监管和提高员工执行力。公司管理制度虽然已经趋于完善，但执行监管还有所欠缺，一些制度流于形式，未能很好的执行下去。应该做到事事有人管，层层抓落实。 3、加强管道完整性管理体系建设。形成企业“安全第一，预防为主”的整体意识。使员工认识到安全生产工作与公司和个人发展目标一致，持久开展岗位练兵、事故预防、隐患整改等活动，让安全成为员工自觉行为。

宋红兵： 不足和差距表现在： 1、《管道保护法》宣传力度不够，尚没有深入人心、形成社会共识。 2、企地共建机制没有真正建立起来。 3、管道的存在与周边群众的生产生活尚有不和谐因素。

徐斌： 目前管道管理体制仍有重大问题亟待解决。一是管道建设事业需要国家统筹管理。管道完整性管理体系只在局部实行，企地之间、管道企业之间缺少沟通配合，各行其事，不能做到信息资源共享，必然造成国家整体规划、城市建设规划、能源配给规划的矛盾和冲突。二是管道保护的方式应与时俱进。很多领导抓管道保护工作还停留在“严防死守”的层面上。就目前的人力物力来看，根本无法实现真正的严防死守，管道沿线任何一点，平均每天都有23小时以上处于无人监护状态。方向应该是：整体管理、信息预控。三是应强化依法治理的理念。落实《管道保护法》的各项规定和各法律主体的责任，管道保护工作要紧紧依靠地方党委政府的领导，加强法制宣传教育，动员社会各界广泛参与。

冯军： 《管道保护法》颁布近4年来，在规范个人组织行为、保障管道安全等方面发挥了重要要作用。但与此同时，管道保护与城乡建设、当地群众生产生活的矛盾日益突出。既有制度设计的原因，也有企业运作和政府管理方面的原因。例如，物权法明确规定了农民对土地支配和使用的权利，但管道保护法禁止在管道中心线两侧各5米的区域内建房、温室、水塘、种树等等，引发了许多矛盾。为了加快施工进度，有的建设单位有意回避群众合理诉求，搞一些虚假承诺，使管道带有“先天性”隐患，为后期运行造成困难。地方建设规划没有连续性，对规划随意更改，一任领导一个规划，在审批项目时不充分考虑管道走向，往往形成“合法”占压。一些地方基层政府对管道保护工作不重视，相关部门职责不清，缺乏经费保障，工作力度不够。

文雯： 思想上：管线周边的开发建设、施工日益增多，油气管线安全运行压力也不断增大。管道管理的重心转移到了加强第三方隐患控制和整治工作上，相对忽视了管道本质安全和维护。同时，社会对管道保护的意识薄弱，导致打孔盗油及占压现象频发，给管道安全造成严重威胁。

制度上：对于权力机关的越权和不作为行为缺乏有效的监督和责任追究制度，同时在石油天然气管道保护法中，未对中央和地方之间的权利义务关系做出明确划分，由于中央和地方经济利益不一致造成了法律实施不统一、执法不严的现象。

管理上：条块分割的矛盾比较突出。管道保护当前面临的一个问题是“地方保护主义”。对油气管道的保护往往需要多方联动，如果得不到地方的支持，只能是事倍功半。

主持人： 你认为抓好长输管道安全保护工作的着力点是什么？

宋红兵： 西气东输管道保护采取站管线的管理模式，以防止断缆为底线，控制管道受到外部伤害。通过几年来的实践效果较好。关键是打造一支强有力的线路管理队伍。做好收集第三方信息、控制第三方施工、预防管道占压和管道应急抢险等项工作。将农民工训练成有纪律、有责任心的巡线员，将年轻大学生培养成有使命感、会宣传、有专业知识、训练有素的线路管理员。

文雯： 确立良好的群众性：一方面要对管道沿线干部群众进行法制教育，努力将“保护管线、人人有责”的观念深入人心，另一方面要坚决打击盗窃、破坏管线的不法行为，减少对管道的人为破坏。保证设计的科学性：在管道建设初步设计时，要尽早和管线路由经过地区的规划部门进行充分沟通，并将意见反馈并指导设计工作，尽量避免交叉敷设留下的安全隐患。

提高保护的可靠性：过程监督是管道保护的重要手段，管道质量是管道保护的关键所在。要做到严把施工现场质量监督关；精心组织，科学施工，确保管道敷设质量的合理性，从本质上提高管道的安全可靠性。

增强工作的协调性：管道建设和管道运行都需要依靠各级地方政府的支持。各种纠纷的处理既要严格按政策规定执行，又要具有一定程度的灵活性。油气管道企业要依靠政府，但不依赖政府，要充分发挥政府职能部门协调的能动性，形成多方面、全方位的协同合作，更好的为管道保护服务。

冯军： 保护管道是政府、企业、公民共同的责任，需要群策群力，凝聚各方面的力量，创造性的开展工作。首先要加强源头治理。政府有关部门应从规划和项目审批入手预防占压，及时有效地向个人和单位传达管道保护法律等相关规定。要依法明确划定保护“红线”，对“红线”内已经审批的项目，按照“谁审批，谁负责”的原则，依法拆除。对未经审批的违法占压行为，按照“谁管辖，谁负责”的原则，依法及时清理。企业要加强建设、施工、运营各环节的协调，严防死守。对重大外部安全隐患要及时向地方政府报告，共同采取措施，尽早消除安全隐患。因拆迁给群众造成损失的要给予适当补偿，尽量让矛盾少产生、少转化、少激化。

尹文柱： 强化企地合作。自青岛"11.22"事故发生后，地方政府及安监等部门提高了对管道安全的重视，出现了有利于管道保护工作的形势。企业应主动与地方政府部门加强沟通，在地方政府的支持下排除管道外部重大安全隐患，并形成良好合作关系。

依法开展治理。要充分应用法律武器，提高企地贯彻落实管道保护法的自觉性，树立法制观念和安全意识，形成依法办事、依法保护的社会氛围 ，为管道安全运行建立广泛的公民基础。

加大对管道保护投入。既包括人力物力，也包括对管道运行管理进行安全评价的投入。

徐 斌 ： 转变理念，充分调动各种社会资源，做好信息预控。俗话说“运筹帷幄，决胜千里”，除了地质灾害等不可抗拒的外界因素，预防第三方施工伤害和占压是管道保护工作的重头戏，而各级地方政府和村级组织掌握了大量信息资源。企业要转变思路，主动与地方政府、居民建立信息沟通渠道，提前做好预控，防患于未然。其效果要比在管道上增加几倍人手去巡护好得多。

张建梅： 政府管理体制亟须改进。管道保护工作应真正纳入城乡建设规划，从源头上杜绝违法占压和第三方施工危害问题，同时工信、规划、建设、国土、安监、环保、交通、水利等相关部门要在联席会议制度框架下落实各自管道保护责任，形成合力。

管道企业应改变重技术轻管理的倾向。加强与地方的合作，维护好群众利益。加强管道安全监测、完善巡护工作，排除安全隐患。对安全隐患要及时发现及时报告及时处置。特别要不断完善管道突发事件应急预案，定期组织演练，提高应急处置能力。

应加强《管道保护法》的宣传贯彻，落实各法律主体责任，提高全社会保护管道意识，逐步建立政府、企业、公民共同治理机制，确保长治久安。 ◢

2014年第3期（总第16期）