吴锦强  西部管道公司安全副总监、总经理助理、管道处（保卫处）处长

木合塔尔•玉素甫  西部管道乌鲁木齐输油气分公司副经理

慕进良  西部管道塔里木输油气分公司副经理

何 刚  西部管道独山子输油气分公司副经理

马春阳  西部管道甘肃输油气分公司副经理

郁 征  西部管道酒泉输油气分公司副经理

高学峰  西部管道兰州输气分公司副经理

吴锦强（主持人） ：石油天然气管道保护法于2010年6 月25日经十一届全国人大常委会第十五次会议审议通过，10 月1日起实行。法律颁布实施5 年来，对于保障我国石油天然气管道输送安全，维护国家能源安全和公共安全，促进油气管道运输和社会其他各项事业协调发展，具有十分重要的意义（发挥了积极作用）。西部管道公司广大干部员工认真学法、守法、用法，履行法律赋予的责任与义务，保障了国家能源大动脉的安全畅通，管道保护法已经成为我们开展管道保护、保卫工作重要的法律武器。

何刚：我们在实践中体会到，管道保护法的实施提升了管道保护工作的地位，为管道保护提供了强有力的法律支持。开展管道保护工作必须有法可依、有法必依。

管道保护法明确了政府、企业及社会各有关部门的责任，为建立管道保护管理机制奠定了基础。管道保护离不开地方政府及社会各界的支持与理解，而达成共识的基点就是管道保护法。

管道保护法还明确了危害管道安全应承担的法律责任，细化了禁止危害管道安全的行为， 增加了对违法修建的建筑物进行拆除的具体规定，这在一定程度上提高了管道占压清理的可操作性。

高学峰：作为我国第一部保护特定设施的专门法律，管道保护法首次从法律角度规定了石油天然气管道有关各方的权利和义务，理清了管道活动中的有关法律关系，规定了管道保护措施， 明确了各相关方的责任。有几个突出特点：一是强调管道企业是维护管道安全的主要责任人，明确了管道企业的责任和义务。二是明确了政府及有关部门的管道保护责任。三是维护土地权利人的合法权益，管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应按管道建设时土地的用途给予补偿。

慕进良：管道保护法实施5年来，分公司员工在学法、知法、守法、用法方面得到了质的提升，在管道日常管理工作中能够积极、主动做到“合法建设、守法运行、依法保护”。在青岛“11.22”输油管道爆炸事故后， 管道员工更加认识到了法律的威严和责任的重大，在对外协调和日常工作中，注重以法律为依据，每项工作的每个步骤都重依据、留痕迹，重预防、求实效， 有效履行了管道员工应尽的法律责任与义务。

郁征：输油气管道除了涉及企业的生产和经营外，还与老百姓的日常生活密切相关。因此， 管道保护至关重要。管道保护法明确了政府有关部门的管道保护职责，强化了管道企业在管道建设、巡护、检测、维修及安全监测等方面的义务和责任，规定了管道与其他建设工程相遇时的处理原则和程序，严格禁止在管道沿线从事危害管道安全的违法行为。实施5年来，广大员工通过学习掌握，在处理违章占压和第三方施工等外部安全隐患时，能够熟练运用法律条款进行处理， 有力维护了管道正常运行。这部法律既是管道安全重要保障，也是衡量各级干部、广大员工是否依法办事、依法治企的标杆。应该说，该法的实施对加强管道保护，维护国家能源安全，改善民生，促进社会稳定发挥了重要作用。

木合塔尔•玉素甫：在管道保护法实施的5年中，我们依靠法律制止了大量的违法占压，避免了多起事故的发生。管道沿线的政府、企业、居民也从不理解管道保护工作，到主动要求参与管道安全管理，逐步形成了“管道保护，人人有责”的良好氛围，管道安全也日益成为公众关注的焦点。管道保护法在给我们带来执法依据的同时，也赋予了我们更多的社会责任，如何利用好法律，如何履行好法律规定的责任，是管道企业需要认真思考和解决的问题。随着经济的快速发展及输油气管网的扩大，管道保护与城市规划的矛盾日益突出，相应地保护管道安全的责任和任务越来越繁重，管道保护法的地位越来越重要。

吴锦强：当前在法律实施中还存在一些突出问题，如管道保护管理体制没有得到完全理顺，央企和地方的责任界定不清，各自应承担的责任还未得到完全落实，法律规定的一些条款过于原则等等，这些都会影响到法律实施的效果。

慕进良：一是在管道建设用地方面，石油天然气管道保护法第三十条规定，严禁管道线路中心线两侧5米地域范围内种植深根植物、挖塘、盖房、排放腐蚀性物质以及修建其他建筑、构筑物等。但因管道建设时只有临时性征地，未取得土地永久使用权，加之土地法、物权法规定， 取得土地使用权的户主有权利合法使用所属土地，所以造成管道核心保护区域范围内危害管道安全的行为屡禁不止，甚至沿线百姓为取得补偿蓄意在管道上方种植树木。建议国家将管道中心线两侧5米范围土地使用权征收， 以此杜绝危害管道安全现象的发生。

二是当发生违法侵占、侵害输油气管道现象时，管道企业作为责任单位因没有行政执法权， 存在维权难、清理难、隐患消除难的情况，建议将油气管道外部安保、占压清理等责任明确划分到地方政府，使法律得到有效执行。

马春阳：管道保护法由于部分条款过于笼统，在具体实施过程中存在认识不一、难以操作等问题，急需研究制定符合当地实际情况的实施细则。具体来说， 主要体现在以下几方面：

一是管道保护没有形成自上而下统一的监管体系。管道保护法虽明确了能源主管部门为管道保护主管部门，但目前甘肃省由工信部门牵头负责，工信部门没有执法权，遇到占压等难题，不能进行行政执法，管理工作比较被动。

二是管道建设用地性质亟需明确。管道建设参照临时用地标准给予补偿，由于管道埋设后影响土地使用，管道企业与沿线农户的矛盾越来越大，地方要求永久征用管道用地或给予经济补偿，致使管道管理难度加大。

三是管道保护法部分条款比较原则，在实际工作中很难执行。如对于深根植物的界定，地方政府与企业认识不一致，应由政府主管部门牵头组织专家研究制定一个标准，以方便操作。新建居民小区、医院、车站、学校等人群密集场所与油气管道的安全距离，因为新修订的输油（气）管道工程设计规范中无相关规定，需要予以明确。

四是管道保护法存在执行不严、处罚落不实的问题。不管谁的责任，基本都是要求管道企业负担费用。仅靠上级督办、层层协调，效率低、成本高。

五是地方政府专门制定了管道保护工作规则，明确了各部门的职责，但没有可操作性的的奖惩办法，在实际工作中存在上紧下松的情况，很难落到实处。

何刚：影响法律实施的因素有以下三个方面：

一是在推进管道保护工作中企业和地方的责任界定不清， 一些地方的管理及执法部门不明确，而且从全国来看，存在管道主管部门不一致和不在一条管理线上的情况，这些都给我们开展工作带来困难和不便。

二是管道地下通过权受法律保护的力度还不够，目前地方经济发展和城市建设的速度很快， 但在快速发展过程中对土地规划和利用的矛盾比较突出，由于各方利益不一致产生的纠纷也不少，但管道保护法对如何理顺管道建设与城乡规划的关系没有作出明确规定。

三是管道保护法对较严重的第三方破坏或违法占压等尚不构成犯罪的行为没有给出具体的违法处罚措施，也没有明确统一的执法部门，只是规定依法给予治安管理处罚，处罚没有规章和标准可依，容易出现处理失当的情况。

高学峰：存在土地补偿标准不明确的问题。管道保护法第二十九条至三十五条对管道周边土地利用行为进行了约束，土地所有人和使用人对此非常敏感， 补偿标准成为用地矛盾的焦点。虽然管道保护法第十四条、第二十七条规定了需要管道企业补偿或赔偿的情形，但并未对补偿的标准、范围作明确的规定。

在实际工作中，常常会听到群众说这样的话：土地是我的， 你们凭什么不让我盖房子、种树。因此，建议在地方立法中对补偿标准和范围作出明确规定。

郁征：依据土地法和物权法规定，管道途经农田地段的土地使用权归农户。近年来，出现管道上方种植小麦大面积减产的情况，但又无相应赔偿，农户只有种植果树、育苗等保障经济收入。如果为保障管道安全强行清理势必激化矛盾，造成社会不稳定。

木合塔尔•玉素甫：虽然管道保护法给我们的工作提供了有力保障，但在具体实施过程中我认为还存在以下几点问题：

一是法律规定的管道保护部门不清晰，没有形成统一的管理部门，在我们需要维权时不知道该找哪些部门，这个问题越到基层政府越突出。

二是管道通过土地时只取得了土地他项权，甚至管道通过农民的宅基地，也只是进行了三年的青苗补偿或一次性占地补偿， 给以后管道保护造成困难。比如，在宅基地内盖房子、在农地上种树育苗、在林厂内种植防风林等，我认为主要原因是法律的不健全和管道路由选设不合理。从长远来看，上述问题的解决不能仅靠行政手段和简单说教，更需要对法律进行完善。

三是部分条款存在量刑不明确或量刑过轻的情况。我们遇到最多的就是光缆被第三方施工损坏了怎么依靠法律解决、管道被恶意占压了怎么依靠法律清理等，虽有法律但不知道该如何处置违法行为成为工作中的尴尬问题。如今，管道法已经实施5年了， 应该根据社会的发展和形势的变化，及时对部分条款进行修订。

吴锦强：法律的生命在于实施， 法律的权威也在于实施。近年来各分公司不断加强和完善法律实施，如依法清理违章占压，预防第三方施工挖掘伤害，制定事故应急预案， 开展事故演练，加强巡护队伍建设，开展法律宣传，推进央地合作等等，取得了突出的成绩，但同时还有不少需要改进和提高的地方。

郁征：随着城乡建设速度加快，管道保护仅发挥企业自身力量远远不够，还必须紧紧依靠地方各级政府。目前有些地方在进行城乡规划和建设时，政府不同职能部门之间互不通气，造成管道建设用地的用途一再改变， 出现新区、新建项目包围管道的情况，给管道安全留下了严重隐患。我觉得管道保护法的贯彻更应该从源头抓起，严格落实后建服从先建的原则。这样，在处理违法占压、第三方施工破坏等问题时，才能做到依法依规。管道巡护要加强队伍和制度建设，要明确基层单位的管理职责。每周对所辖管道开展两次正式抽查， 每天对GPS巡线系统逐一抽查， 抽查结果要形成基础资料，并明确奖惩措施。

何刚：主要应从以下几个方面进行改进：

一是依法解决外部安全隐患。不能一味靠经济补偿，要学会运用法律诉讼解决问题。今年3月，64团11连农户翟某在管道上方种植杨树，多次制止无效后，分公司决定通过法律途径解决。翟某得知后，同意明年春天无条件将占压树木自行移除，并与分公司签订协议，如违约除将被强行移除，所有后果翟某承担。

二是创新管道保护思路。对历史遗留下来的管道占压，一时难以彻底解决，可以先采取物理隔离、监控等暂时性削减和控制风险，然后通过积极协调、沟通，依靠政府支持最终彻底解决。分公司对独-703线成品油线通过奎屯市管段，就是采取这种方法进行综合治理的，先采取隔离措施有效防止周边对管道保护范围进行“蚕食”，然后协调政府相关部门，将该管廊带规划建设为公共绿地。

三是主动做好宣传解释工作。今年分公司管道辖区增加了新建可克达拉市、胡杨河市、霍尔果斯市等重大项目。分公司变被动为主动，积极走访相关规划和建设部门，了解规划建设情况，汇报管道线路走向和安全保护要求，收到了事半功倍的效果。

四是科学评估各类占压物对管道的影响。比如，哪些植物根系会影响管道安全，我们可以采取请教专家、查阅资料和开挖验证等方式，科学判断其对管道防腐层的影响并采取相应措施。比如北疆地区大面积种植的枸杞， 经开挖验证，根系深度不到50厘米，到达不了管道本体。如果采取一刀切清理，不但浪费大量资金，而且还影响群众的收入。

慕进良：应该从以下三个方面加强和改进：

一是地方政府对油气管道的保护重视程度明显提升，但建议在法律层面明确以政府作为防止第三方破坏的主体，加大执法力度，有效震摄妨害管道安全的各类违法犯罪行为。

二是管道企业应加大法律的宣传力度，主动与当地政府联合开展普法活动，进一步提高沿线干部群众的遵法守法意识。

三是管道企业要加强事故抢修专业人员的能力素质培训，既要开展针对特殊环境（如沼泽、水域、隧道及恶劣天气条件）下的日常演练，又要结合地方特殊设备和资源开展协作演练，做到资源共享和整合，使人员优势和设备效能得到充分发挥和提升。

木合塔尔•玉素甫：确保管道安全受控是管道保护工作的最终目的。应该做好以下四个方面的工作：

要加强自身能力建设。这些能力包括风险辨识能力、风险管控能力、应急处置能力等。

要加强与地方政府的沟通交流。要了解政府的长远建设规划，以避免城乡建设造成新的管道隐患。应主动争取政府的支持，将管道安全监管列入政府日常工作，引起各级领导的重视。

要与管道沿线的居民、企事业单位交朋友。对矛盾不躲、不等、不拖，才是化解矛盾最好的办法。我认为，管道保护也需要打一场“人民战争”，只有获得公众的支持和理解，管道保护工作才能越开展越顺。

要通过技术手段来保证管道本体安全。本体安全是根本。通过进行定期检测和维护，减少管道自身的“健康”隐患。◢

《管道保护》2015年第4期（总第23期）