编者按： 10月18日上午，甘肃省立法调研组在北京举行《甘肃省石油天然气管道保护条例》（征求意见稿）征求意见座谈会。全国人大法工委、国土资源部、住建部、公安部、国家安监总局、国家能源局、北京市城市管理委员会、河北省能源局和中石油、中石化等单位的20多位专家出席，甘肃省立法调研组全体成员参加座谈。甘肃省管道保护协会会长、《管道保护》主编朱行之对条例征求意见稿做了详细解读。座谈会由甘肃省能源局局长孟开主持。

孟开（甘肃省能源局局长）：

甘肃省委、省政府高度重视国家能源建设和管道安全保护工作，目前境内有西气东（南）输、西油东（南）送等干线管道17条，总长度近9000多公里，正在规划建设的有西气东输四线、新粤浙煤制气管道，已成为我国西部能源重要通道。为了保障管道安全运行，建立了省市县乡村五级管道保护体系，并加快了地方法规建设，《甘肃省石油天然气管道保护条例》已列入省人大立法计划，经过近两年的广泛调研，目前已完成第六稿。

杨合庆（全国人大法工委经济法室副主任）:

甘肃是我国能源运输的大通道，甘肃管道保护工作走在了全国的前面，有很多丰富的经验。甘肃省发改委和管道保护协会推动了地方立法，是一件很好的事。总体看，条例征求意见稿符合甘肃的实际，抓住了法律实施遇到的突出问题：一是明确了管道保护主管部门和有关主管部门的职责，较好地处理了主管部门和其他部门之间的关系。二是探索赋予管道通过他人土地的权利，并给予土地权利人合理补偿，处理好管道保护和当地人民群众的关系。三是加强制度建设，处理好管道保护和第三方施工的关系。

同时对征求意见稿提出以下建议：一是，进一步突出管道保护主管部门的统筹协调职责，对其组建管道保护机构的规定再作研究。二是，关于管道通过权问题，建议根据物权法有关地役权的规定，对该权利的名称及其内容进行完善。三是，关于管道与人口密集场所和易燃易爆场所之间的距离问题，建议根据管道保护法第三十一条规定，进一步征求有关方面的意见，再作研究论证。四是，对法律责任的规定再作梳理，与管道保护法的规定予以更好衔接。

李国华（中石油保卫部处长）:

（1）健全体系。条例第四条中，建议赋予管道保护机构执法责任。

（2）技术措施。建议增加引导、研发互联网监测，采用地理信息系统等先进技术应用于管道保护。

（3）公众参与。建议通过广播、电视、网络宣传，发挥和调动群众的积极性，实现全社会齐抓共管。

刘辉（中石油法律事务部副处长）:

条例架构合理，几个突出问题在条例中得到了重点解决，明确了职责分工；强调了第三方施工管理，有针对性；应急处置提升了管理的层次。具体建议：

（1）管理定位。管道作为重要基础设施或公用设施，用哪种概念表达更为合适，需要很好的斟酌。

（2）适用范围。增加了油田集输管道，而集输管道的技术标准、保护距离与长输管道都有所不同，建议不纳入。

（3）职责分工。对条例第四、六条提出的管道保护机构的设置应进一步完善，第六、七条都是职责，可合并。

（4）管道通过权。条例第十一条提出的管道通过权，建议与上位法衔接再紧一些，也就是说应该有相应的法律依据，物权法规定之外的其他法律规范，可能是石油天然气法规范，但一时难以出台，只能在管道保护法中修订，根据物权法、土地管理法具体确定补偿标准。建议并赞成将管道通过权写入条例。

（5）管道保护距离。条例第十二、十三条管道选线和高后果区的识别很重要，设计思路合理，但两条之间的关系不够对等，建议调整。

王果英（住建部标准定额司处长）:

甘肃地方立法做了大量的工作，内容很好，刚才杨主任给予了肯定。

新版输油、输气管道工程设计规范要求管道与建（构）筑物距离为5米，管道保护法第三十条对5米核心保护区以内提出要求，第三十一条对核心保护区外提出要求。2006年版的工程设计规范距离标准为15米，当时强调本质安全。专家解释说，只有强度才能保安全，否则距离1公里也不安全。工程设计规范对保护本质安全提出了要求。

条例草案第十二、十三条规定的内容以及先建与后建的关系，对解决实际问题有意义，但从法律的角度看是否可行？草案第十二条提出保护距离为15、30米是否可行？新版输油、输气管道工程设计规范要求管道与建（构）筑物距离为5米是强制性规定的最基本的要求，行业标准可以提出更高的要求，法规能否突破？管道保护法律的宣传应加强，监督实施很重要，权利和义务对等。条例有不少创新，如第十三、十六、十九条等。

王章学（公安部治安管理局处长）：

2004年国务院批准成立全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度，10多年来，管道治安案件由每年1万多起降到几百起。今年，习近平总书记针对打孔盗油案件作了重要批示，截至目前只发生了29起。建议：

（1）将管道安保、反恐、预防打孔盗油写入条例。

（2）单位内部治安由单位负责、政府监管， 政府不宜大包大揽。

（3）公安机关要有超前性，要解决滞后性问题，要提供公共安全服务（不是联防）。

（4）条例应完善责任追究、行政执法罚则、保护距离问题等。

蔡卫华（国土资源部法律中心法律处处长）:

同意上述杨主任、刘处长的观点。管道建设属于临时用地，没有明确管道企业的土地使用权。法律没有“通过权”这一概念，所以不能进行登记，可以先通过设置地役权解决，采取合同约定、有偿通过，以后通过制定相关法律规定来解决。

卢成刚（国家能源局石油储备中心副处长）:

建议条例在规定各部门的职责分工上，发展改革委以统筹协调为主，其他部门的职责要更具操作性，不要成为互相推诿的依据。

建议条例补充地质灾害防治问题、乡镇村管道保护职责问题、调动地方积极性问题、管道通过权问题、完整性管理问题、管道数据备案问题等规定。

许晓晨（北京市城市管理委员会管道保护工作办公室主任）:

甘肃省在制定地方条例中做了大量的工作，条例针对性、操作性强，且有创新、有突破。

一是如果管道通过权问题不解决，占压问题和土地纠纷矛盾永远解决不了。

二是增加了完整性管理规范要求，突出了高后果区管理、风险识别和评价，这对于摸清油气管道的底数，为政府制定管道保护政策和行政执法提供了可靠依据。

三是建立统一呼叫系统，有助于遏制第三方施工损坏管道行为。建议如下：

（1）增加对废弃管道的处置要求，包括善后处理、环保处理等。

（2）增加反恐防控和公共安全方面的考虑。

（3）尽快出台甘肃地方条例，对全国其他省的地方立法和管道保护工作提供指导。

王世声（中石化法律部副处长）:

条例明确了管道保护工作及各相关部门管道保护工作的法定责任，明确了建立管道通过权法律制度，但如何订立管道通过权合同，还有很多工作要做，主要是管道工程在实施中与公路、铁路打交道往往处于下风，其原因是管道通过无法律授予的权力。

范墨林（河北省能源局处长）：

在管道用地制度方面，条例实现了突破创新。长期以来，土地使用问题解决不了，“前清后占”难以杜绝。甘肃要坚定不移的抓下去，无论是采取通过权或地役权的方式。

希望条例尽快出台，以弥补上位法的不足。主要是管道保护法与土地管理法、城乡建设法和物权法不够协调，实际上是违法保护了少数企业的利益，在执行中存在很多的问题。

条例明确了各部门职责，可以防止扯皮现象，比浙江、辽宁条例更具体。

条例第十二条要考虑保护和用地的矛盾，距离问题十分重要，地广人稀的可能容易通过，也存在有的地方坚决不让你过，不给路由，要考虑可操作性。

条例非常好，开了先例，受益匪浅，希望尽快出台。

孙宝东（中石化新气管道公司对外关系部副主任）：

新粤浙煤制天然气管道总长8372公里，2015年9月经国家发改委核准，即将开工建设。此次参加条例的讨论，我们受益匪浅。

（1）条例的四大亮点。包括预防打孔盗油和第三方损坏问题；建立管道通过权，解决“临时征用、永久使用”问题；责任清单实现责任细化问题；应急管理问题。

（2）对条例的四点建议。管道通过权尽快形成成果；明确管道保护距离问题，如条例第十二条规定15米、30米的话，已建成管道怎么办？第三方施工一般由施工企业与管道企业内部协调解决，政府只协调有争议的项目；将第十三条中“建设单位”改为“运营单位”比较合理。

杨羽（中石化安监局处长）:

管道被破坏的原因：一是蓄意破坏；二是自然因素；三是第三方损坏。条例明确了建立预防第三方施工损坏机制问题，很好。建议在条例第七条中明确预防第三方施工损坏是哪些部门的责任，其中公安部门有什么责任，应做哪些工作？

韩玉鑫（国家安监总局三司油气管道监管处副处长）:

条例已出6稿，很不容易，也很有必要。建议：

（1）土地通过权。很有必要，要进一步明确细化，补偿标准机制决定该制度能否顺利落地。

（2）安全保护距离。条例第十二条规定15米、30米，达到这个要求就安全了吗？不一定。所以叫“保护距离”为好，第十二条留了口子，难以保证落实。但长输高压管道离城市越远越好。

（3）部门联动机制。进一步细化管道保护工作联席会议制度。

（4）统一呼叫系统。以大数据为支撑，建立省一级的平台，国家目前正在建设地理信息系统，将来有可能实现相互对接。

（5）完整性管理规范。管道及附属设施实行完整性管理，也就是全生命周期管理，很有必要。

（6）预警网络系统。条例第二十条提出的建立第三方施工预警网络系统，到底是网络系统还是预警系统，是信息平台还是信息系统？

（7）管道保护执法机构。辽宁省设定从省到县的管道保护执法机构的经验可以借鉴。

最后，建议条例尽快出台。

2016年第6期（总第31期）