本刊编辑部： 由中石油集团公司启动的《关于石油天然气管道保护法修订相关重大问题建议研究》课题通过评审，并被评为集团公司软科学研究优秀课题。课题充分吸收了国内地方政府官员、专家学者、企业领导和一线员工的意见和建议，集思广益、博采众长，具有较强的指导意义。参加研究的人员共有20多位，具有丰富的理论和实践经验，为课题研究作出了贡献。本刊邀请部分课题组成员，就参加课题研究的体会和认识进行了座谈。

徐 震  西部管道公司管道处工程科科长、高级工程师

余东亮  西南管道公司技术中心副经理、高级工程师

张 强  中石化新气管道公司长沙分部第三党支部书记、工程师

郑大海  西气东输管道公司管道科副科长、工程师

徐震： 关于管道地下通过权利的问题，是目前管道保护领域的一个难点、热点和重点，也是管道保护法、土地法、物权法等多部法律法规的结合部。本课题研究坚持问题导向，立足实践创新，深入管道沿线开展调查，以实事求是的态度，为尝试解决这一老大难问题，开展了非常有价值、有意义的探索，也为修订《石油天然气管道保护法》提供了科学依据和重要参考。

近几年，因地方发展向管道要地的情况屡次发生。 2014-2016年，仅西部管道辖区内，就发生鄯乌输气管道5处搬迁改线、涩宁兰天然气管道海东段4段52.4千米的管道改迁新建、甘肃省境内兰定输气管线出现未投产先改线情况。 2017年，因新疆机场、铁路、高速公路改扩建等原因，先后造成西二、三线等9条管道改线或地区等级升级，给国家和企业都造成了不必要的损失，也影响了国家油气大动脉的安全运行。

本人作为课题组成员，参加了课题组赴张掖市的相关调研和课题讨论。实地调研管道通过地下对地面农作物生长的影响，听取了市、县、乡镇、村委会和参加调研的领导、专家的意见。对如何解决当前矛盾达成了一个共识，即依据物权法的规定，建立管道地役权制度，平衡和处理好管道经过土地的利益补偿问题。为此我有以下几点建议。

第一，作为管道企业，要积极支持有关部门组织修订管道保护法和制定管道保护地方条例，并可在以下几方面通过管理措施，合理降低和有效解决“管地矛盾”。

一是优化管道建设模式。建议管道建设由目前建管分离改成建管合一模式，由业主、建设方和村委会（农户）签订地役权合同，政府可以作为独立公正的第三方或监督方，全程参与。二是合理预提费用。在管道建设期预提地役权补偿费，合理降低管道运营期的成本。三是尽快实施分税制，反哺管道沿线地区，与当地政府建立紧密的“责任共同体”和“利益共同体”。

第二，作为地方政府，要尽快出台管道保护地方法规，加快形成社会法治环境。

一是落实管道保护属地监管责任，与管道企业一起共同加强管道保护法律法规宣传教育。二是客观评估管道地下通过权的补偿问题。要因地施策，因管施策，按照“企业主内，政府主外，企地双赢”的原则，与管道企业共同依法合规地解决管道地下通过与土地权利人权益的平衡问题。

第三，管道沿线村委会和农户作为管道上方“一亩三分地”的主人，在合理诉求自己权利的同时，要切实遵守管道保护法的规定，不在管道保护核心区范围内从事危害管道安全和公共安全的行为，尽到公民应尽的责任。

余东亮： 本课题所开展的建立管道通过权(地役权)法律制度的专题研究，有很强的针对性。油气管道线路建成后长期敷设于地下，地下空间的“长期”利用已是不争事实。但管道企业向土地权利人支付的赔偿主要是建设期临时用地费用，没有充分考虑管道长期运营对管道上方一定范围内土地使用功能的限制和影响。土地权利人认为补偿不合理，在管道需要维抢修改造时，就会出现配合不力、要价过高甚至阻工、占压管道等，从而导致不能及时开展维抢修，影响管道隐患治理和运行安全。因此，课题抓住建立管道通过权制度(地役权)这一关键点，保障管道企业和土地权利人双方合法权益，意义重大。

本课题的主要成果有两点。

一是分析了建立管道地下通过权

(地役权)制度的可行性。通过分析管道地下通过权(地役权)与地下建设用地使用权、相邻权、地役权之间的关系，根据现有法律依据以及已有项目经验，得出了可在《物权法》规定的地役权法律框架下予以解决的结论。

二是探讨了管道地役权制度建立的相关内容。包括管道地役权的法律界定、合同签订的必要性及签订内容的必要条款、双方的权利义务、补偿标准范围与年限，以及管道地役权的登记、转移和消灭的相关事宜。同时，为促进管道地役权制度的有效运行，提出了管道建设规划应依法纳入城乡规划等六项建议，指出管道地役权制度的建立，需要政府部门、管道企业和土地权利人共同合作，以及相关制度的同步完善。

以上研究成果将为推动《石油天然气管道保护法》的修订提供重要依据，将成果应用于实践，还需要政企共同努力。

首先，基于研究成果，管道企业和政府部门应共同加快推进《石油天然气管道保护法》的修订工作，促进管理体制机制的完善，明确管道通行权在管道长期运营中应受到法律保护，明确土地权利人为确保管道长期运行以及日常维护开展自身利益受损时应得到何种标准的赔偿。理顺管道企业、各级政府职能部门以及土地权利人在管道保护中应承担的责任，力争界面清晰，有法可依，有章可循。调动公众参与管道保护的积极性，签订合同，依法办事，奖惩结合，促进管道保护工作的稳健开展。

其次，需要努力提升管道企业人员的法律意识，加强法制观念。与地方职能部门联合开展形式多样的法制宣传和文化建设，对部分管道保护法条款进行细化解释，通俗易懂，责权明晰，争取群众最大程度的支持，尤其是在纠纷出现时应有畅通渠道进行诉求和解决，避免矛盾累积。在管道建设及运行管理方面，可加强与城乡规划之间的衔接，尽量避开城乡规划区和高后果区，通过设立管道保护带确保管道和周边安全等。

张强： 油气管道建设离不开土地。由于我国至今没有设立管道地下通过权的法律制度，因此，长期以来，围绕管道敷设用地权利和农民使用土地的权利产生了许多矛盾，在新气管道开工建设期间企业也遇到不少因土地矛盾带来的困难和问题，需要花费大量精力和财力解决。

开展管道通过权研究，从大的方面讲，是全面贯彻落实依法治国的基本方略，推进管道保护法治建设。从小的方面讲，是为了加快油气管道建设，保障管道运行的安全。课题研究着眼于责权利的均衡与协调，既考虑到国家经济建设的需要，也考虑到农民作为土地权利人的利益诉求。通过制度的建立，可以简化管道建设方与地方政府之间办理前期要件的手续，缩短油气管道建设周期，降低管道长期运行成本。通过订立合同，使政府、企业、农民知道并履行自己的权利和义务，有利于建立保障管道运行安全的长效机制。可以说这项研究为地方政府、管道企业和土地权利人之间架起了沟通、协调、权益平衡和实现多赢的桥梁。

该课题研究成果，为平衡《土地管理法》《石油天然气管道保护法》和《物权法》三者之间的关系，解决管道敷设用地“临时使用、长期占用”的矛盾，完善相关方利益关系理清了思路。课题研究还对实行管道地役权设计了具体内容，提高了可操作性。

为了发挥课题成果的作用，首先要提高认识、统一思想。按照习近平总书记关于安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的重要指示精神指导管道保护工作。地方和企业要制定和完善管道保护管理体制，明确职责与法律责任，逐级制定考核制度，定期检查落实各级管道保护工作。

其次要加快法律法规修订，完善利益补偿机制。针对当前管道建设用地政策存在严重缺陷的问题，应尽快研究推行管道地役权登记制度，可以先试点，取得经验后再全面推开。建议国家有关部门和各省加快修法和立法，采纳吸收相关研究成果，探索管道地役权在实际中的运用。建议管道建设时对土地权益人的赔付标准，按照农作物、林地和管道建设临时、永久性用地时间长短等各地制定统一补偿标准，完善补偿机制，使土地权益人的利益和管道企业的权益得到保障。

郑大海： 《管道保护法》的颁布实施为管道安全运行提供了法治保障。但在管道保护工作实践中，当管道企业与管道沿线土地权利人发生利益冲突时，尚缺乏具体可操作的解决办法，因此亟待修订完善。党的十九大报告指出“要深化依法治国实践，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”开展管道地役权等方面的研究，将为修订管道保护法做好必要的准备，也是为了更好地保障管道企业和沿线人民群众的利益。

课题深入分析了国内相关法律关于管道通过权的规定，研究借鉴国外的实践经验，阐述了建立管道地役权的法律依据和现实必要性，给出了通过建立管道地役权来解决管道建设期“临时用地”与管道运行期“永久占用”的突出矛盾的具体解决程序、补偿标准等配套办法。研究成果从修法的高度协调各方行为，从国家法律层面完善利益补偿机制，使各级政府协调处理管道用地矛盾纠纷问题时的依据更加充分，工作效率更高。同时，管道企业与沿线土地使用者的矛盾纠纷和故意破坏管道违法犯罪案件数量也将会减少，管道占压、第三方损坏等发生频率势必降低，有利于改善管道企业与沿线政府部门、土地使用者的关系，保障管道日常安全巡护、运行维修、应急抢险等工作顺畅进行，构建更具群众基础的管道保护体系。

通过明确管道地役权，合理补偿因管道建设导致的沿线土地利用受限、价值降低的损失，有利于缓解管道建设用地与城市规划建设的矛盾冲突，将有利于调动非直接受益地区建设和保护管道的积极性。

要在实际工作中探索运用好课题成果，一是建议将研究成果应用于管道保护法修订和地方条例制定，将大家都比较关心的管道通过利益补偿机制用法律的形式固定下来；二是政府和企业加强管道地役权宣传，使土地权益者了解，通过签订地役权合同和确权登记，每年可以“获取收益”，同时应当履行的管道保护义务；三是地役权合同明确双方权利和义务，包括规定管道企业对管道进行巡护、检测、维修、抢修等作业，按照政府制定的补偿标准对土地权利人给予补偿。加强管道设施的维护保养和消除安全隐患，严格遵守有关生态保护、植被恢复等规定，营造管道保护良好社会氛围等。土地权利人对管道建设与运营影响土地使用情况有知情权，有权力基于管道地役权获得合理补偿，同时明了在管道中心线两侧各5米范围内不得从事管道保护法禁止的行为，并承担相应的法律责任。维护管道标识，发现地质灾害和违章占压、施工挖掘活动等影响管道安全的行为，及时向管道企业报告。

2018年第1期（总第38期）