编者按： 随着城乡建设快速发展，管道周边新增人口密集型高后果区不断出现，加大了政府和企业对公共安全风险管控的难度。本刊针对这方面的一起典型案例，邀请近10位专家进行讨论分析，提出了相关对策建议。希望这些建议能引起政府规划、建设等有关部门和管道企业、项目建设单位的高度重视，统一思想认识，共同采取果断措施加以解决。也欢迎大家就这个问题进一步深入讨论。热线电话： 0931—8960283， QQ： 516205336

永达九华府项目概况

该宗土地位于湖南湘潭九华示范区大众东路以南，上瑞高速公路以北，桃李路以东。土地性质为城镇混合住宅用地（含住宅和商业）。 2017年湘潭永达置业有限公司着手筹建“永达九华府”房产开发项目，总用地面积69 816平方米，拟居住人口为1 616户5 172人，与中石化某输油管理处管辖的长郴输油管道间距如表所示。

上游管道西面

下游管道东面

咨询公司意见

1.永达九华府拟建项目实施前后，该区段2 km管道中心线两侧各200 m范围内输油管道高后果区识别没有变化，均属于输油管道Ⅲ级高后果区。

2.该段管线各项工程项目均进行了相应设计和施工方案审查；施工过程中由有法定有效资质的监理单位对建设期进行全过程、全方位的监督管理。施工工程质量检验评定合格。其主要技术、工艺或者方式和装置、设备、设施较为安全可靠。

3.该管线与九华府拟建项目区域重叠的共420 m输油管线，其安全间距符合《建筑设计防火规范》（GB 50016―2014）《输油管道工程设计规范》（GB 50253―2014）《石油天然气管道保护法》等相关标准规范和法律法规的要求。

（摘自湖南科大广通能源安全技术咨询服务有限公司：《长岭―株洲成品油管道工程线路与湘潭永达置业有限公司九华府拟建项目安全间距安全条件论证报告》）

管道企业意见

中石化某输油管理处：

根据《国家安全监管总局等八部门关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》要求，各地区认真管好人员密集型高后果区存量，严格控制人员密集型高后果区增量。该项目建成后，将形成管道人员密集型Ⅲ级高后果区，严重危及公共安全。

１.建议政府有关部门组织相关专家进行定量评估，并督促永达置业按照《石油天然气管道保护法》的相关要求，“后开工的建设工程服从先开工或者已建成的建设工程”原则，调整永达九华府项目设计方案，避免形成安全隐患。

２.组织相关部门严格按 照 《国家安全监管总局等八部门关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》要求，新增高后果区须向地方安监局、能源局、国土局等部门报批，获得批复后方能实施建设。

３.在没有落实对人口密集区管理措施内容及因周边环境发生变化对该项目管道影响采取安全对策措施内容之前，督促相关部门停止对该项目建设的手续办理工作，并要求永达置业立即停止该项目当前土地平整施工，杜绝形成新的安全隐患，确保地区公共安全。

４. 根据近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》要求各级政府组织开展隐患排查治理和预防机制。考虑到城市建设发展的需要，新建高层建筑与输油管道形成人口密集型高后果区的情况将日益增多，建议统筹考虑城市发展与输油管道的关系，制定有效的管控机制。

各方观点

陈朋超（中国石油管道公司完整性管理中心副主任）：

1.同意《关于湘潭永达九华府拟建项目与长郴管道形成高后果区的报告》提出的第一条请求，即组织有安全评价资质的单位开展定量评估。根据评估结果督促调整永达九华府项目设计方案或者在路由允许的情况下实施管道改线，避免形成安全隐患。

2.同意该报告提出的第三条和第四条请求。

3.关于第二条请求，《国家安全监管总局等八部门关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》并无明确规定“新增高后果区须向地方安监局、能源局、国土局等部门报批，获得批复后方能实施建设”。只规定要“严格控制人员密集型高后果区增量”。建议在定量风险评估的基础上，由相关主管部门及专家进行论证。

4.建议要求管道企业在目前的房地产开发企业土地平整施工及施工设备调遣过程中，加强管道保护，防止施工损坏管道。

5.该报告提出的九华地段属于一级地区升级为四级地区的说法不准确，输油管道不存在地区等级级别的划分，建议表述为：九华地段由非人口稠密地区变更为人口稠密地区，管道强度设计系数由0.72变更为0.60，目前的壁厚不能达到设计要求，需要从管道本体上采取措施防范风险。

吴志平（中油管道有限公司副总工程师、管道部经理）：

此类情况较多，但这个案例情况更严重。有三点意见，一是针对管道周边环境可能出现的变化开展量化风险评价；二是只有在风险可接受时才考虑采取适度的管道保护措施进一步削减风险；三是协调层次要提升，基层单位要及时上报上级，至少要协调到新项目行政审批的上一级政府。

处理此类问题，基层单位往往有一个误区，好像管道保护措施真的能解决问题，其实不然，很多时候确定风险值的决定性因素是失效后果！这个案例应该就是。

张华兵（中国管道科技中心完整性所副所长）：

管道风险是管道失效/泄漏可能性与失效后果的综合。该小区一旦建成，即使设计时对管道采取了增加设计壁厚、加装盖板等足够的保护措施，也必然会形成低失效可能性、高失效后果的高风险管段。对于这类已经运行的高风险管段，管道企业一般没有太有效的措施再去降低风险，除非将周边人口迁走或管道改线。

成品油管道的高失效后果表现为一旦泄漏，容易在地面流淌，形成油池。遇到点火源（小区内各种用电设备、厨房明火和烟头等都可能成为点火源）后，发生池火灾，会对周边人员造成伤害。成品油挥发性较强，挥发出来的气体与空气还可能形成爆炸性混合气体。周边建筑物环绕时，造成了一定拥塞，混合气体遇到点火源后极易发生爆炸，对周边人员产生更大危害。泄漏的成品油还易流入小区的地下排水系统，在该密闭空间内遇点火源后致发生爆炸。

虽未采用该管道基本参数和周边环境的实际参数进行定量计算，但参考以往类似定量风险评价案例的计算结果，可推断：该管道如果发生10 cm孔泄漏，随后发生池火灾，致死半径将超过50 m；管道一旦破裂，随后发生池火灾，致死半径将超过300 m。当然，此类事故属于小概率事件。国家安监总局13号文《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准（试行）》中给出了可以接受的概率值。根据同类案例计算结果，该场景中，表征个人年死亡概率的个人风险和群死群伤概率的社会风险，将会超过国家安监总局13号文规定的限值。

建议管道企业提升项目协调层级，暂停项目建设。建议对该项目进行定量风险评价（现有安全评价报告不满足评价深度要求，也不应采纳合规的设计就是安全的设计这一理念），以评价结果指导最终建设项目方案。

最终，如果定量风险评价结果表明风险不可接受，建议更改项目建设方案，留足安全距离，或管道改线。

师立晨（中国安全生产科学研究院教授级高工）：

我觉得管道企业提出的建议是可行的。另外建议政府规划部门应当在管道两边200米划定规划控制区，避免以后同类事件发生。按照《石油天然气管道保护法》第四十四条规定后，开工的建设工程服从先开工或者已建成的建设工程；后开工或者后批准的建设工程，应当符合先开工、已建成或者先批准的建设工程的安全防护要求；需要先开工、已建成或者先批准的建设工程改建、搬迁或者增加防护设施的，后开工或者后批准的建设工程一方应当承担由此增加的费用。我认为本项目安全责任的主要承担方是房地产商，由此造成管道方的经济损失或增加防护设施的费用应当主要由房地产商承担。

问题是这样一来开发商受到损失怎么办？如果他取得的土地是国家划拨的，应当向相关部门申请重新选址、划拨。如果土地是出让方式获得的，应当考虑解除出让合同。由此产生的损失，地产商应当向有关方索赔。如果开发商坚持要在现址内开发建设，其应保持的安全距离现在还不太好确定，可以参照SYT 6859―2012《油气输送管道风险评价导则》，满足该标准中个人风险和社会风险标准的要求确定合理的安全距离。

常大海（原中亚天然气管道公司中塔管道项目部副总经理）：

研读了管道企业报告和安全条件论证报告，就此谈谈我个人的意见：

1.该项目没有充分考虑成品油管道风险，应在可信的风险分析的基础上确定项目楼房与成品油管道的最小安全距离。

2.管道保护法规定了油气管道中心线两侧5米内不允许有任何建筑，这是出于对油气管道保护的角度提出的（个人认为该距离对输油气管道保护也是不够的），不应与安全距离混为一谈。

3.虽然做了安全条件论证，但对成品油管道事故后果分析不透，如缺少对运行的误操作、自然灾害可能造成的管道破坏分析，以及管道控制中心对管道泄漏响应时间、泄漏量、泄漏油品沿地形的流向与聚集等分析。

4.还缺少管道事故应急预案的分析，无法看出能否满足事故处理及保障公众安全的需要，地企协作情况，以及高层楼房居民（尤其老人）的撤离时间和撤离通道能否满足安全需要。

5.项目实施过程中管道上方须回填约4～6米左右的覆土，是否对管道运行安全和维抢修产生影响没有说明。

6.对管道现状尤其是管道完整性管理情况没有分析，包括该项目需采取哪些补救和加强措施。如有必要，安监部门应举行听证会听取社会公众的意见。管道公司应聘请安全咨询公司对该项目进行安全论证和风险分析。

葛艾天（北京天然气管道公司管道处处长）：

管道周边人口密集型高后果区的形成，大大增加了管道第三方损坏风险，不仅增加了管道企业的管理难度，也增加了高后果区内长期活动人员的生命财产安全风险。建议开展定量风险评价确定管道周边可接受的安全范围，并据此确定房地产项目与管道的间距。对于管道管理单位来说，应以定量风险评价的结果作为科学依据，依照《石油天然气管道保护法》和国家安全监管总局等八部委《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》精神，在地方政府的统一协调下，要求对方出资改线或调整房地产项目与管道间距，从本质安全的角度，避免高后果区的形成。

黄文尧（广东大鹏LNG有限公司管道保护与项目部总经理）：

1.九华府拟建项目安全间距的法律法规和规范符合性探讨。

（1）该项目涉及了管道保护法第十条、第十四条、第二十一条、第三十条、第三十一条、第三十五条、第四十四条、第五十九条等法律条款，上述条款包括管道规划、土地利用、管道中心线两侧5米范围内禁止行为、人口密集场所等与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求、管道工程与其他建设工程相遇关系以及在管道保护距离内已经建成人口密集场所处理的原则等有关要求。若该项目安全条件论证报告信息真实，该项目在法律方面是符合的。

（2）当前一些省市颁布或执行油气管网安全距离强制性规定，深圳市执行了“当管道运行压力4 MPa时执行标准规定距离15 m，控制范围为32 m，限制范围为55 m，影响范围为154 m。”，山东省颁布了“天然气、成品油管道与居民区的安全距离不得少于30米”，需要了解湖南省是否也颁布了相类似的法规，若无，则该项目在法规方面是符合的。

（3）若湖南省未颁布强制性规定，管道保护法第三十五条规定了“协商不成的，主管管道保护工作的部门应当组织进行安全评审，作出是否批准作业的决定。”，此条款虽然规定了是否批准施工方案，当前实际做法是在项目设计阶段就执行了此条款，属地管道保护主管部门是否可引用其他省市的已执行的规定作为该项目批准意见。

（4）按照管道保护法第三十一条规定，九华府拟建项目安全间距安全条件论证报告中适用性标准引用了《输油管道工程设计规范》（GB 50253―2014）和《建筑设计防火规范》（GB 50016―2014），该项目符合规范有关条款规定。

2.九华府拟建项目安全间距的运行风险探讨。

（1）依据《油气输送管道完整性管理规范》（GB 32167―2015）《埋地钢质管道风险评估方法》（GB/T 27512―2011）《油气输送管道风险评价导则》（SY/T 6859―2012），九华府拟建项目安全间距安全条件论证报告中采用安全检查表法进行了风险分析，该方法主要是在新建管道应用，报告也做出了“说明：本次安全条件论证不包括长岭―株洲成品油管道工程线路其他所有设计、施工、检测、检验、维护等方面的评价。”，该段420米的在役管道应采用半定量风险评价，分析管道失效可能性和失效后果，计算出该段管道绝对风险值和相对风险值是否在可接受的范围内。

（2）九华府拟建项目安全间距安全条件论证报告中汽油泄漏火灾事故模拟定量分析的泄漏口径为50 mm和100 mm的泄漏孔模拟，考虑人口密集区、管道阀室间距离、管道容量和运行压力等因素，宜增加管道全断裂事故模拟分析。

（3）参照《基于风险的油气管道安全隐患分级导则》（GB/T 34346―2017），附录A表A.1中间距不足第2.2与建（构）物间距不足第（2）输油管道与民房建筑的距离小于15 m的隐患辨识判定原则，附录B表B.1隐患一级评估判断，间距不足栏中的第2.1与人口密集区间距不足和2.2与建（构）物间距不足，应计算个体风险可接受值和社会风险可接受值来评判安全隐患等级。附录D表D.1隐患处置方法中，重大安全隐患处置措施包括了C5管道局部迁改和C6人口密集场所或建筑物搬迁。该项目建设将导致管道产生新的安全隐患，与国家油气管道三年隐患治理攻坚战的有关要求精神不符。

3.九华府拟建项目安全间距的土地利用和项目规划探讨。

（1）九华府拟建项目应拥有土地物权，按照管道保护法第十条、第十四条、第二十一条、第五十九条等土地利用和管道保护距离内人口密集场所处理原则等有关规定，考虑公共安全风险和管道运行安全风险以及管道事故的抢修等因素，若该项目规划区域一侧围蔽了现状管道，应修改项目设计方案适当的退红线。

（2）在安全管理方面国家提出的“红线思维和底线意识”，从长期的管道安全管理角度，按照管道保护法第五十九条规定，如该项目不采取土地退红线距离，属地政府应考虑停止该项目建设或启动管道迁改。

（3）如管道无迁改路由，本着土地节约利用原则该项目退红线距离后，该段管道宜考虑采取管道保护措施提高管道的安全性，这些措施可包括换管增加壁厚、设计与修建抗爆墙。

宋红兵（西气东输管道公司山西管理处处长）：

1 . 暂停住宅项目施工。 2 . 立即进行安全评估，确定管道与小区之间最小距离。 3 . 对管道采取盖板涵保护措施，并做充沙处理，不得留有空间。 4 .开展高后果区预警、监测和加密巡视，增加警示标识和警戒保护措施 。 5 . 如果对方无法避让，管道企业最好找路由避开。

张星焕（湖南省发改委能源局干部）：

建议： 1.立即停止九华府项目的施工建设；请具有资质的公司针对管道周边的环境可能出现的变化开展量化风险评价。 2.规划部门提供路由改迁管道，避免高后果区的形成。3.如果没有合适路由，该建设项目必须后撤到经过专家评审认定可以接受的安全距离之外。 4.经过专家论证认可后，采取增加管壁厚度、加盖盖板及缩短管道阀室间距等措施。5.在方案没有确定之前，管道企业应告知项目单位管道周边施工安全注意事项，并派专人负责盯守项目工程涉及管道安全区域，严防施工挖掘造成管道泄漏等安全事故。

冯庆善（中国石油管道公司完整性管理中心主任，目前在国外进修）：

类似情况不断发生，显然不是新问题也不能再轻描淡写。 5年前青岛“11·22”管道泄漏爆炸事故血的教训是否被汲取，需要打个问号。管道建设在前，不合规的人口密集场所建设在后，一旦泄漏爆炸后果不堪设想，但不少人仍存在侥幸心理。

在本案例中，建设方虽然通过了安全条件论证，但当房屋建成后，管道公司又会被要求承担各类风险和应对措施。最后管道公司和住户都是受害者。

目前还是安全性论证阶段，双方的博弈和沟通是最重要的，留下证据也是管理的关键。要么地方出资改线，要么小区别离管道那么近建设。出于对今后潜在居民财产和安全负责的态度，管道公司应该在建设场地的管道上方竖立警示标识，提示存在安全风险，让公众知晓情况。如果影响到房屋销售预期，可能会给协调增加一些筹码。出于工作的需要，我经常在高后果区调查，有时和居民聊天，他们都后悔当时在不了解风险的情况下草率买了房子。

评估报告的结论都会存在一定的倾向性，不论是出现事故之前或之后，评估报告都会存在被指责或被作为决策依据。现在的评估结论并不等于在房子建成之后还能被认可。

做好管廊带的规划，还需要政府、企业共同提升理念。大连市在这方面的探索和实践，值得推广学习。

吴海东（中石化管道储运公司副总工程师兼安全总监）：

在该项目安全论证过程中，输油单位和地产商出现了严重分歧。在城镇化快速发展和政府强化人口密集场所高后果区管理的背景下，这一事例颇为典型，值得深入探究。

首先， 5 m管道保护带不是安全距离。住房和城乡建设部作为《输油管道工程设计规范》 GB 50253―2014（以下简称《规范》）的发布单位，对该规范给予了明确的解释：《规范》中没有管道与周围建筑物“安全距离”的概念；《规范》第4.1.6条第1款要求的5m间距系指管道施工、运行和检修维护所需要的最小间距。

其次，无论建筑物距离管道远近，居民小区内不能有输油管道。 2015年底国家安监总局明确指出：输油管道与单个建筑物距离超过5 m但从居民小区中穿过的，不符合《规范》的要求。

再次，应避免新增人口密集型高后果区。人口密集型高后果区地面大多硬化、电线电缆纵横交错，会干扰日常检测检修，导致管体缺陷难以发现；杂散电流干扰会加快管体腐蚀，形成泄漏风险；一旦发生油品泄漏容易在附近暗沟暗渠积存，形成不易察觉的爆燃空间；异常情况下难以紧急消除火源和疏散人群。

最后，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（2016年12月9日）明确要求“加快实施人口密集区域的危险化学品和化工企业生产、仓储场所安全搬迁工程”。若再新增，明显违背了党和国家对安全生产工作的要求。

另外，已建成的油气长输管道，应审慎实施局部改线工程。改线往往会增加管道里程，造成水力、热力工况不能满足运行要求；干扰了管道企业日常的安全生产工作；两侧封堵点容易发生老化和疲劳泄漏，形成安全隐患，增加运营风险。

站在经济社会健康发展的宏观层面，深层次反思这一争议事件，我想，当对现行国家规范和文件要求出现理解歧义时，我们应把握好“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”这一时代精神的深刻内涵，紧跟国家发展形势，作出符合时代特征的解读。当前，全国上下正在积极建设“碧水蓝天”的健康美丽中国，表明时代和人民已经超越了安全生存这一价值诉求，进入了追求美好健康生活的新层次。如果仍然以土地资源宝贵、地方经济发展为理由，牺牲沿线人民的生存安全，岂不是作出了与时代发展相悖的选择。相关各方都应千方百计避免新增油气管道人口密集型高后果区。已形成的人口密集型高后果区，一时不能搬迁的，不应再新建住宅，增加人口密度。尤其在管道周边近距离新建住宅，更是不能批准。