编者按： 《中华人民共和国石油天然气管道保护法》修订工作已经启动。为了配合国家有关部门开展这项工作，《管道保护》编辑部邀请有关专家就进一步完善法律相关条款问题进行了讨论和交流。现将专家的发言摘要刊登如下，欢迎广大读者积极参与讨论，发表自己的意见和建议。热线电话： 0931--8960283、 8960051。

王如君（中国安全生产科学研究院副总工程师）： 石油天然气管道保护法施行近8年来，在保障石油和天然气安全输送，保障国家能源安全等方面发挥了不可替代的重要作用。随着我国经济社会快速发展，全方位改革持续推进，管道保护法施行过程中面临的公共安全弱化、责权利不匹配、新建管道路由难以落实等难点问题逐渐暴露出来，亟待坚持问题导向，开展法律修订工作，有以下几点建议。

1. 建立全过程安全管理体系。建议借鉴国际成熟经验和作法，将管道安全上升到国家经济安全和能源安全战略高度，将石油天然气管道保护法改为石油天然气管道安全法，建立从规划、建设、运行、检测检验、应急、直至废弃处置的全过程安全管理体系，明确国家、相关部门、地方政府、管道企业、管道途经地土地权益人等各相关方的权利和责任。

2. 重视管道带来的公共安全问题。目前管道保护法保护的重点是石油天然气管道，并从保护管道安全的角度出发提出了“5米”的距离要求，并未充分考虑管道带来的公共安全问题。管道输送油气等易燃易爆介质，采用大口径、高压力等输送工艺，多起事故后果表明其影响范围远超过“5米”，建议充分考虑管道带来的潜在事故影响，将其纳入国家公共安全体系，统筹考虑解决管道安全和公共安全问题。

3. 探讨分税和用地补偿方式。目前尚未建立向管道途经地方政府纳税体制，同时多种征地方式并存，难以充分保障土地权益人的利益，影响相关方的积极性。建议建立管道途经地区收益分配机制，研究管道建设用地征地方式，明确管道地下通过权利，保障土地权益人利益，提高地方政府和自然人保护管道的主动性。

4. 加强规划统筹立法建设管道走廊。部分地方政府对城乡规划和油气管道专项规划统筹不足，管道迫于地方经济发展改线的情况普遍，或者管道企业仅从自身利益出发选线，资源浪费严重。建议以安全为前提，做好相关规划统筹，借鉴北京、上海等地集中建设城市管廊带作法，立法建设城镇管道走廊，严格做好管廊两侧土地的规划与分类管控，既保障管道走廊周边公共安全，又提高地方土地使用效益。

5. 着重加强管道高后果区管理。多起造成严重人员伤亡的管道事故均是发生在高后果区，由于信息沟通不畅、应急处置不力等原因，小事故容易导致严重后果。建议政府加强管道高后果区特别是人员密集型高后果区安全管理，企业强化技术、管理等措施，提升应急处置能力，有效防范重特大事故。

6. 持续推进管道完整性管理。实施管道完整性管理是持续做好管道安全管理、保障管道安全平稳运行的有效方法，目前我国管道完整性管理工作尚处于起步阶段。建议充分借鉴北美地区管道完整性管理成功经验和作法，强制推行管道完整性管理，建立长效管理机制，提升管道安全管理水平。

吴海东（中国石化管道储运有限公司副总工程师、安全总监）： 近年来，多起重大管道安全事故引起了政府及公众对管道保护工作的高度关注。应抓住这次修法的历史机遇，完善政府部门、管道企业、社会公众及相关行业对管道安全应承担的责任，处理好相关利益方的关系，促进管道行业和沿线经济社会健康发展。

1. 人口密集型高后果区的产生，大都和地方城乡建设规划有密切关系。地方政府应是高后果区管控责任主体，主导识别、评估、管控、监管等一系列工作。后开工建设工程应禁止形成人口密集型高后果区。已形成的高后果区应严格依法依规加强管理。如果没有政府的主导，管道企业不但不能实现对人口密集型高后果区的有效管控，甚至连日常的管体检维修质量都难以保证。加强政府在这方面的责任，有助于从源头上降低新产生高后果区的可能性。

2. 纵观世界各国，对打孔盗油现象从来都是严惩不贷。国内的经验教训表明：凡是当地政府高度重视的地区，管道周边治安环境良好，打孔盗油案件很少发生；反之，则打孔盗油事件屡禁不止。应明确当地政府反打孔盗油破坏的主体责任，加大打击力度，为管道安全运行创造良好社会环境。

3. 2002年，美国政府在重大事故的警醒下，颁布促进管道安全法案，明确要求高后果区应开展管道完整性管理。这是因为高后果区事故事关公众安全，属于政府管理责任。应明确我国地方政府推进实施管道完整性管理的主导作用，对高后果区完整性管理计划的制定和落实，全面介入，深度管理。

4. 现行管道保护法第三十一条要求居民区、学校、加气站、储罐等区域与管道的安全距离应满足国家技术规范的强制性要求，但相关的国家技术规范目前还是空白。在管道保护实践中，虽明知是安全隐患，但因为缺少标准而无法判定并采取相应措施。建议用定量风险评估的方法，将风险不可接受的情况判定为隐患。将萌芽状态的隐患治理放在突出重要的地位。

5. 定量化、精确化的风险评价工作需要大数据的支撑，需要长期持续的收集和整合国内全部管道企业的相关评价数据和专业资料。单个企业或企业集团无法完成该项工作，建议发挥行业协会组织在这方面的作用。当前，迫切需要完善管道风险评价细则，建立和持续充实风险评价信息数据库，深入研究各种问题要素的全概率模型，开发和持续升级评价软件，满足行业简洁化、精确化定量评价的需求。因此，应将行业协会的职责纳入法律条款，支持协会的发展。

常大海（原中石油中亚天然气管道公司中塔项目部副总经理）： 油气管道安全事关国民经济发展、民众生命财产安全。石油天然气管道保护法的颁布实施，使管道保护有法可依，管道安全开始得到全社会的重视。修法的目的是为了适应新的形势，更好的保障管道安全运行。

1. 在今年3月召开的管道保护法修订工作研讨会上，有专家提出可否将管道保护法修改为管道安全保护法的建议值得研究。“保护”是指针对管道遭受破坏和攻击所采取的防护措施，“安全”是指采取积极措施避免管道进入危险状态或遭遇危险。保护是为了安全，安全离不开保护。名称增加两个字，相应补充有关内容，可以更好地体现安全第一的宗旨，使这部法律更好地服务于我国能源安全和公共安全。

2. 管道保护法规定管道中心线两侧各5米内禁止一系列危害管道的行为，但对这一区域的名称未作定义，建议将这一区域按照国际通用名称 “Right of way”称之为 “路权”或者“管廊”。另外，该宽度很难满足大型管道的维抢修作业，尤其是换管作业，建议至少应将公称直径1 000 毫米以上的管道中心线两侧的距离由5米增至7.5米。

3. 管道保护法规定在管道线路两侧修建建筑物，其距离应当符合国家技术规范和强制性要求，但该条款过于原则。参照加拿大等国的作法，建议将路权（管廊）边界线向外延伸至200米内的土地设置为协商区，在该区域进行土地开发项目需与管道企业协商，在确认土地开发方案对管道运行不构成威胁的情况下，地方政府相关部门予以批准。另外在协商区内的土地开发项目应在地方政府登记注册，防止日后私自扩建改建。

4. 在天然气管道潜在影响区和石油管道两侧200米范围内建立撤离通道及避险区，以供这些区域的居民在管道发生事故时能快速撤离至避险区或安全地带。当地主管机构与管道企业应定期进行管道事故应急演练，检验紧急响应预案的可行性。

5. 从国家层面推动直呼系统（One-CallSystem）的设置和布局，明确直呼系统以及拥有地下线缆和构筑物企业的责任及义务，使其尽早在管道保护方面发挥积极作用，养成作业者在管道两侧挖掘作业前打电话咨询的习惯。

6. 管道企业应对管道周边公众开展宣传教育活动，使公众掌握管道险情辨识技能，并能对管道险情作出正确的响应。建立和谐企地关系，提高公众自觉保护管道的意识。

7. 建立国家管道事故数据库，供同行业和社会公众查阅借鉴。依法查处不报和瞒报事故的行为。

8. 法律文本应列出所引用的主要法律法规及标准规范，以方便用户参照执行。

王伟（中海油集团公司质量健康安全环保部安全监督处处长）： 管道保护法规定“国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定”。 目前我国海洋石油天然气管道近300条，总长度达5 000余公里。随着我国海洋开发活动的加快，港口航道和跨海桥梁等工程建设，海上航运交通、捕鱼养殖等活动频繁，管道建设和保护的空间被挤压。为了避开其他用海活动，往往绕道铺设，增加了管道安全运行风险。近年来因各类施工作业、抛锚拖锚、渔业活动以及恶劣的气候条件等，多次发生外力破坏海洋石油天然气管道事件。部分地区海边大排档距离海管登陆段仅5米左右，且采用明火做饭，阻挠企业设置警示标识。建议这次修法时，将海洋石油天然气管道保护条例作为配套行政规章。此外，结合工作实际再谈几点建议，供修订时参考。

1. 增加油气管道专项规划与城乡规划相衔接的要求。油气管道建设规划应当符合土地利用规划和城乡规划，并纳入相关专项规划及控制性详细规划，与城市地下管网、地下轨道交通等各类地下空间和设施统一考虑、整体布局。纳入城乡规划的管道建设临时用地，不得擅自改变原土地性质。

2. 增加管道途经地区税收分配政策，增加管道企业对途经地区财政贡献率，调动地方政府和受影响群众保护管道的积极性。明确乡镇一级政府管道保护工作的职责。

3. 进一步明确油气管道保护和安全距离。明确管道通过特殊地段（例如管道路由所限无法满足5米距离的情况下）需采用加管涵、加大埋深、深度定向穿越等安全技术措施，并开展风险评估。国内油气管道设计理念是控制管道自身的安全性，即采用控制管道及构件的强度和严密性，做好质量保障体系系统工程。管道施工采用定向钻穿越，既是一种施工工法，又是一种保护措施，如部分管道采用定向钻穿越时管道埋深可达几十米。

4. 制定配套行政法规或实施细则，健全油气输送管道保护相关法规标准体系，将一些相关技术细节、实施步骤和方法纳入法规中，如管道保护措施的形式、管道通过土地的补偿标准、管道建设工程与其它建设工程相遇技术标准体系等。

5. 建立全国管道大数据平台，设立免费管道保护国家统一呼叫系统，明确要求所有的地下施工作业活动必须得到该机构的指导支持。加大管道保护法普法和宣传，提升全社会管道保护的自觉性和主动性，扩大管道周边居民和建设施工企业的参与度。

朱行之（甘肃省管道保护协会会长）： 制定管道保护法是为了预防和制止违法占压、施工挖掘损坏管道和打孔盗油等行为，并从管理体制机制、规划建设、运行保护、工程相交相遇和法律责任等方面进行了规范。经过近8年的实践证明，制定这部法律很有必要，对保障管道外部安全发挥了重要作用。

管道保护法实施以来，接连发生了几起重大事故，反过来也成为检验法律效果的一面镜子，迫切需要以问题为导向，对法律及时修订完善。如对公共安全问题强调不够；监管制度不健全，设立管道保护主管部门的初衷和效果不统一；强调了外部保护，对管道本体保护规定不具体；缺乏利益补偿机制，等等。为此建议在法律修订时重点考虑以下几点。

1. 将管道保护工作纳入安全生产的大格局，建立以保障管道安全和公共安全为目标的安全责任体系和监管体系，与中央关于建立党政领导干部安全生产责任制的要求相一致。在安委会的统一领导下，明确政府的领导责任，企业的主体责任，将管道规划、选线、外部安保、安全监管、应急救援、事故查处等监管职责明确划分给相关部门，各负其责。不再笼统设立主管管道保护工作的部门。

2. 明确管道建设规划、选址和废弃处置由发改部门负责；路由许可和建立管道地役权制度由国土部门负责；管道工程与其他工程相交相遇关系处理由建设部门负责；预防和查处恐袭、打孔盗油、占压、施工挖掘损坏管道等外部违法行为由公安部门负责；行业安全生产监管由能源主管部门负责（从建立综合运输监管体系考虑，建议调整为交通运输管理部门负责）；应急救援和事故查处由应急管理部门负责。

3. 明确管道企业负责管道设计、施工和日常运营维护，对保障管道本体安全负有主要责任，主动接受政府有关部门的监管，自觉推行管道完整性管理规范，将主要精力放在内部的安全运行管理上。

4. 建立管道地役权制度。依据物权法规定办理管道地役权登记，由国土部门组织管道企业与土地权利人签订地役权合同，管道企业取得管道地下通过和检测、维修作业等权利，并对土地权利人给予补偿；土地权利人履行管道保护法规定的各项义务。

5. 在管道核心保护区（中心线两侧各5米）两侧设立管道保护带（油管道20米、气管道30米），设立安全咨询区和应急响应区域（不小于事故影响半径）。在管道保护带范围内禁止修建人口密集场所和危险化学品生产经营场所；在安全咨询区修建上述场所，由建设单位进行风险评价，并经政府有关部门批准后方可建设。在高后果区应设置应急响应区域。

6. 在修订法律的同时完善相关技术标准，尽快制定与法律配套的法规。

2018年第3期（总第40期）