国家安全监管总局等八部门《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》（安监总管三〔2017〕 138号）（以下简称138号文件）下发后，地方政府、企业和相关方都主动采取措施，开展高后果区识别和评价工作，全面掌握高后果区的数量和分布情况，促进了企业自身完整性管理的提升。管道沿线政府有关职能部门也明确要求各建设主体在管道附近新建基础设施项目要征求管道企业意见，这些都表明138号文件正在发挥积极作用。

在管道高后果区管控环境趋好的同时，一些经济发达、土地稀缺的地方政府对可能会形成新的人员密集型高后果区的项目，包括正在设计的、已获得规划批准的和已建成的，要求建设单位征求管道企业意见。管道企业因尚无可直接引用的标准规范及条款，因此难以对管道周边新建人员密集型高后果区的项目 提出有分量的否决意见，最终多数项目都获得了通过。还有一种情况，管道原先经过四级地区，本来就属于III级高后果区，如果在管道附近再规划大型商住楼或住宅区，是否属于新增人员密集型高后果区。管道企业明知这些大型的房地产项目建设将增加管线事故后果严重性，但没有办法提出反对意见。这和138号文件关于“认真管好人员密集型高后果区存量，严格控制人员密集型高后果区增量”的要求存在一定的偏差，管控效果不理想。

处理管道周边建设项目一般有两种情况。第一种是在项目规划阶段，管道企业依据管道保护法第三十条、第三十一条和138号文件出具审核意见，要求建设单位组织项目安全评估和获得相关项目许可。第二种是在项目规划获得批准后，出具的审核意见除了包括上述内容，还增加了管道保护法第三十五条以及第四章“管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理”相关条款。一旦管道企业提出反对意见或要求保持间距，就会产生诸多问题。首先是建设单位不满意，认为法律只规定了管道中心线两侧5米范围内不允许新建建构筑物，而且项目已经通过了安全评估，管道企业的依据不足。其次是政府职能部门不满意，认为管道的存在严重制约了沿线土地的利用和社会发展需求，指责管道企业回避安全责任。

如果进一步分析，《输油管道工程设计规范》（GB 50253―2014）规定了与城镇居民点或重要公共建筑物的距离不应小于5米；《输气管道工程设计规范》（GB 50251―2015）规定了与建构筑物的距离不应小于5米。但现在却被地方政府和建设单位作为建构筑物与管道保持间距的重要依据。《油气输送管道完整性管理规范》（GB 32167―2015）虽然规定了输气管道潜在影响区域的计算公式，但没有说明潜在影响区域事故后果的严重程度，也没有针对潜在影响区域的其他规定，不具有指导作用。《民用建筑设计通则》 (GB 50352―2005)、《建筑设计防火规范》 (GB 50016―2014)未对建构筑物与管道的安全距离做出明确规定。至于《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准》因输入条件的科学性、真实性以及管道失效频率计算的不确定性等因素，也仅能参考应用。

《 油 气 输 送 管 道 完 整 性 管 理 规 范 》（GB 32167―2015）针对高后果区管理的规定较为简单，实施性较差。例如6.3.3条“对处于因人口密度增加或地区发展导致地区等级变化的输气管段，应评价该管段并采取相应措施，满足变化后的更高等级区域管理要求…当评价标明该变化区域内的管道不能满足地区等级的变化时，应立即换管或调整该管段最大操作压力。”降低操作压力势必影响管道输送能力，不能满足国家对天然气保供的要求；换管也不只是把原来的管道挖除在原管位重新埋设那么简单，同样涉及地方规划。

上述情况表明当前管道高后果区增量管控的困境，是由于法律规定过于原则，强制性标准不尽完善等因素造成的。

要控制人员密集型管道高后果区增量，首先要控制形成的基本要素，包括地区等级、人口密集特定场所和危化品场所。建议：一是，抓紧修订管道保护法，将管道安全纳入公共安全体系。二是，管道沿线安监或管道主管部门对管道周边建设项目组织安评，明确划定建构筑物与在役管道之间的控制距离。三是，管道沿线规划部门要把管道安全和公共安全纳入土地利用总体规划和城乡建设规划，实行切实有效的保护。四是，行业方面要加强合作，依据量化数据修订管道相关标准规范，制定科学、合理的管道安全防护距离。只有这些举措得到实现，才能真正实现管道高后果区的增量控制。

作者：黄文尧，广东大鹏液化天然气有限公司管道保护及项目部总经理。