中石油北京天然气管道有限公司

高后果区管理是油气管道安全平稳运行的重点和难点。随着地方经济的发展,高后果区数量和里程逐年递增,管理难度越来越大,要求也越来越高。 2019年，陕京管道沿线共识别高后果区295处，其中地区等级升级106处占36%，人口密集型高后果区240处占81%。如何逐步减少高后果区存量、严控增量以及加强高后果区管控，是各级管道管理人员亟待解决和思考的问题。

1 高后果区产生原因分析

（1）法律规范衔接不畅，执行偏差较大。《石油天然气管道保护法》第三十条将管道线路中心线两侧各5米地域范围规定为管道保护的核心区域，禁止种植深根植物、修建建筑物、构筑物等危害管道安全的行为。第三十一条规定，在管道两侧修建人口密集场所等建筑物，与管道的距离应当符合国家技术规范的强制性要求。 GB 50251―2015《输气道工程设计规范》 4.1.1规定，管道中心线与建（构）筑物的最小间距不少于5米。 GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》规定，高后果区边界设定为管道距离最近一幢建筑物外边缘200米。输气管道的潜在影响区域是依据潜在影响半径计算的可能影响区域。如Φ 660 mm管道最大允许压力6.4 MPa、影响半径165米； Φ 1016 mm管道最大允许压力10 MPa、影响半径318米。由于法律和规范对安全距离的要求不统一，城乡建设项目一般都按照距离管道中心线5米审批，很少考虑防火间距或潜在影响半径，导致出现大量人口密集型高后果区。

（2）土地规划资源紧张，路由矛盾增大。陕京一线1997年建设初期管道沿线尚未大规模开发，随着地方经济快速发展以及扶贫搬迁、新农村建设、棚户区改造升级等建设项目增多，与管道路由争端不断，管道周边逐渐形成了Ⅲ高后果区19处，地区等级升级51处，占高后果区总数的17.2%。管道地区等级升高后，管道强度和阀室间距应随之调整，但受到山区、煤矿采空区等影响很难落实，给管道和周边安全都带来了风险。

（3）责任权益分配不均，企地矛盾较大。管道敷设为临时性用地，加之管道企业为途经地区税收贡献甚少、天然气使用指标受限、资源国有等因素，地方政府在承担监管责任与受益不对等的情况下优先考虑地方经济发展，为保证土地有效利用，往往忽略了管道保护要求，致使管道上方出现占压或者安全距离不足的问题。

（4）安全监管体制不顺，协调难度较大。管道沿线相地方政府能源主管部门、安监部门和管道企业 职责分工不明确造成管理协调不顺畅。比如煤矿采空区隐患整治应该由政府监管督促煤矿企业落实主体责任，却往往由于管道通过采空区而要求管道企业采取治理措施，互相推诿增大了管道建设和保护的难度。

2 高后果区管好存量严控增量的措施建议

（1）完善法规规范，建立高后果区安全距离红线。

修订完善管道保护法、输气管道工程设计规范等，明确规划设计阶段对高后果区识别与避让等要求，制定管道规划与城镇规划衔接设防标准、管道安全距离标准，明确人口密集场所和易燃易爆场所等与管道的安全间距标准，提高相关标准的体系化、协同性水平。研究设立管廊带、保护带和咨询区，保护带内禁止修建人口密集场所，咨询区内从事项目开发时建设方应与管道公司进行协商，达成一致意见并经过政府批准后方可建设。参照美国立法经验，将管道完整性管理写入管道保护法，从管道规划、路由许可、运行维护、事故调查、应急处置等各个环节落实政府部门和管道企业对高后果区的管理责任，实现法律与规范相互协调配套。

（2）遵守法律法规，夯实高后果区企地共治责任。

《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》（安监总管三〔2017〕138号）规定各有关部门和企业要认真管好人员密集型高后果区存量，严格控制人员密集型高后果区增量。前者是要落实好管道保护法第五十九条规定：在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所，应当由所在地人民政府根据当地的实际情况，有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的，应当与管道企业协商确定补偿方案。后者着重落实好管道保护法第三十一条规定的原则，禁止近距离修建人口密集等场所，有效控制人口密度。政企共同推动高后果区的搬迁、清理或管道改线等治理措施，消除安全隐患。

（3）加强规划对接，严控高后果区规划路由审批。

管道企业应主动向当地管道保护主管部门等相关部门报备油气管道路由。管道建设时期辨识出的高后果区应作为优化路由的重要因素，当无法避绕高后果区时应采取加强管道本体安全的措施。管道企业应提前介入地方建设规划，加强与地方政府规划、建设等相关部门合作，了解管道周边新立项工程信息，加强与管道周边村民特别是乡镇政府及村委会的沟通，争取各方面的支持，避免在管道潜在影响半径内进行较大规模的开发建设。

（4）严格施工报备，加强高后果区建设政府督查。

管道保护法第三十五条对在管道500米范围的分类施工作业，要求施工单位应向管道保护主管部门报备申请。管道企业应根据第三方施工类型和复杂程度，与主管部门商定实施分级审批和分级管理，加强第三方项目规划许可和施工许可管理，及时向建设单位、施工单位告知管道保护要求。

（5）加强企地联动，争取高后果区保护支持力度。

管道企业要积极依靠沿线地方政府领导做好高后果区保护工作，同时发挥自身优势在资源税、企业注册、占地补偿、油气指标利用等方面，为地方经济发展提供必要的支持。比如向有关部门提供必要的工作协调经费等。

3 “六化”助力高后果区管控水平提升

（1）高后果区识别评价制度化

管道企业根据高后果区类型开展最长不超过12个月周期性识别评价工作，采用管道风险矩阵法、半定量和定量风险评价防范判定风险等级，提出相应风险消减措施并制定专项风险管控方案。将高后果区识别评价纳入管理制度，建立健全高后果区专项管理方案，并向管道主管保护部门备案登记，确保高后果区动态更新识别评价覆盖率和报告备案率达 到“双百”。

（2）高后果区巡检巡护标准化

制定完善巡检内容、巡检计划、人员职责、人员培训、巡检装备、考核办法等标准，确保巡检巡护效果。比如，高后果区配备专职巡线人员，通过GPS巡检设置至少一个巡检关键点和规定巡线工每日至少巡检一次，关键点间距不超过500米。巡检信息通过GPS上传至PIS系统，管道管理人员每天监督检查巡检完成情况，确保巡检率和管道标志完好率达到100%。

（3）高后果区宣传走访常态化

每月（季/半年)走访高后果区所在地乡镇政府及规划、建设、水利、公路等部门，宣传管道和了解规划建设，建立信息共享机制，做到早发现、早告知、早协调、早解决。每半年走访农户了解种植、施工等安排，每季度走访高后果区周边大型施工机械、农用机具所有者及操作手，排查、更新、建立资料库。每季度或利用集会联合地方政府集中宣传，建立微信群等网络宣传平台，设立报险联系点和有奖报险制度。

（4）高后果区监控手段信息化

在Ⅲ级高后果区应用次声、光纤预警等技术以监测管道泄漏及周边第三方施工等情况，并建立24小时实时监控。监控系统具有智能识别功能及扩音喊话功能，支持区域入侵、物品遗留、物品搬运、快速移动、人员聚集等多种行为检测和报警。管道与市政管网、交通设施交叉、穿越形成密闭空间等隐患处安装可燃气体报警仪。存在地质灾害高风险的管道高后果区管段优先开展应力应变片等方式的监测工作。安装线路电位自动采集仪，确保管道阴极保护率100%。

（5）高后果区应急处置联动化

根据高后果区管段的主要风险因素制定针对性的应急预案，将泄漏报警、人员疏散、危险区域通行控制等作为预案重点措施。考虑管道泄漏对潜在影响半径范围内的人口和建筑的影响，编制“一区一案”向政府主管部门备案。完善“企地警”联动、齐抓共管的合作机制。每年对至少20%的高后果区开展联合应急演练，提高应急处置联动化水平。

（6）高后果区责任落实系统化

全面建立管道高后果区“区长负责制”，做到专人、专责、专心负责高后果区管理。建立地方政府、相关部门和管道企业对高后果区管控的责任清单。比如，市级政府有责任督查、考核有关部门、下级政府和管道企业开展管道保护工作与推行完整性管理的情况。国土、城建、交通、水利等部门负责城乡规划、专项规划与管道规划的衔接，制定管道周边建设项目审批制度及法律要求的安全距离标准等。

作者：赵赏鑫，中石油北京天然气管道有限公司副总经理。