——来自微信“管道保护交流群”的讨论

 

《管道保护》编辑部：改革开放以来，我国石油天然气管道建设突飞猛进，到2024年管道总里程将由目前的12.5万公里扩大到24万公里。管道作为线性工程，土地是其赖以存在的基础。在建设环节和运营环节依法保障油气管道的土地权利进而保证管道运输安全尤为重要。为了使大家更好地理解国家相关法律规定，处理好当前管道用地存在的矛盾和问题，近日编辑部特别邀请了自然资源部不动产登记中心郑美珍研究员等专家在微信“管道保护交流群”与大家进行交流讨论。现将部分讨论内容刊登如下供读者学习参考。欢迎登录中国管道保护网（www.guandaobaohuchina.com）发表您的观点和建议。

 

一

@8029： 是否可以换个思路来考虑，与其耗费大量人力和财力与地方政府、企业和百姓协调土地矛盾不如由管道企业缴纳土地使用税（含地面和地下），这样管道企业就有了话语权，遇到地方招商引资开发管道上方土地，我们就可以依法维护企业的权利。

@郑美珍： 您的观点是一种方向，但从法律规定和实践操作等层面很难实现。土地使用税的缴纳前提是对土地拥有使用权，管道企业对管道途经的土地没有取得土地使用权的话，是不可能有缴纳土地使用税一说的。关于管道用地的权利取得，从目前的法律法规规定及具体的登记操作看，其实已经很明确了。

@冯洪臣： 管道企业最好把路由买下来。目前这种交两年租金之后长期限制老百姓利用土地的做法很不合理。

@郑美珍： 要所谓的买下来的话，就需要按照土地管理法的规定取得土地使用权。根据土地利用现状分类的规定，管道用地（仅指管道穿越的土地）是不在建设用地的系列里的，只有地面上建设管道站场等附属设施的用地可以采用建设用地的方式，通过将农村土地征收为国有土地，然后出让给管道企业。

根据土地管理法的规定，交两年租金使用的土地仅为临时用地，其使用范畴有严格规定，即施工或勘查临时需要使用土地才可以，两年后要恢复土地原状。管道施工所使用的这部分土地是按临时用地使用。目前实践中争议比较大的是，管道敷设部分（即穿越部分）的土地。

这部分土地的权利在2007年物权法出台前，有管道地下通过权一说。物权法出台后引入了地役权的规定， 2015年不动产登记暂行条例则将地役权作为土地权利的方式之一。 2016年原国土资源部发布的不动产登记操作规范则具体明确了关于地役权登记的规定，其中就包括了管道地役权登记的办理。所以从这些规 定看，管道穿越部分的土地权利，从法律规定上是建议以地役权的方式取得的。

在不动产登记操作规范第13部分，地役权登记中规定：

按照约定设定地役权利用他人不动产，有下列情形之一的，当事人可以申请地役权首次登记。地役权设立后，办理首次登记前发生变更、转移的，当事人应当就已经变更或转移的地役权，申请首次登记。

1. 因用水、排水、通行利用他人不动产的；

2. 因铺设电线、电缆、水管、输油管线、暖气和燃气管线等利用他人不动产的；

3. 因架设铁塔、基站、广告牌等利用他人不动产的；

4. 因采光、通风、保持视野等限制他人不动产利用的；

5. 其他为提高自己不动产效益，按照约定利用他人不动产的情形。

目前看 以出让的方式取得并不是不可以，但是对企业和国家、农民而言并不是最优的选择。

@拳手： 您说的地役权，深圳好像没有实行过，一般都采取出让的方式。

@郑美珍： 管道穿越地方大多是农村土地（土地所有权属于农民集体所有），根据土地管理法的规定，农村土地是不能直接进行出让的，需要通过征收先转为国有，然后再出让，需要履行非常多的程序，而且每年新增建设用地指标有限。对企业而言，即使通过出让取得了土地使用权，但除了敷设管道外，企业并不能进行其他利用。所以法律规定这些土地是可以让老百姓继续种植的，只是使用上有限制。

地役权设立的初衷就是为了自己土地（需役地）的使用而对他人的土地（供役地）设置限制，并给予补偿。 2000年前后中石油配合原国土资源部做了大量的调研，考虑了法律实施的可能性和各方诉求，从对各方较为有利的角度提出了地役权这种权利设置方式。

地役权设立的方式是通过需役地权利人与供役地权利人签订合同，然后根据《不动产登记操作规范》办理地役权登记。对供役地的土地性质没有限制（即国有土地、集体土地都可以），这样就省去了征收环节。通过地役权的方式，不用履行出让的程序，不需要占用地方新增建设用地指标。通过签订地役权合同，可以具体约定明确管道方和土地使用方（农民或农民集体）的权利义务。容易明晰对管道保护的具体义务及其因为土地使用受到限制应该获得的补偿。

@东东： 地役权并没有完全照搬西方的做法，而是考虑了我国管道建管分离的实际，将建设阶段的临时用地权利和运营阶段的地役权综合考虑。我们曾在甘肃张掖做了大量调研，和当地政府、国土部门、管道企业、乡村干部和农民座谈，进行过具体测算，大家都反映这是一个具有可操作性的好办法。重要的是能保障管道用地权利，改善企地关系，调动干部群众保护管道的积极性。

二

@朱行之～《管道保护》： 有些从事管道建设的同仁可能有些想法，土地是国有的，管道是国有的，企业为什么要付费呢？

@东东： 一些专家之所以对此有异议，主要是基于管道的公益性，但这其实和土地权利的取得没有直接关系，管道地面设施建设用地已经是划拨了，并没有让企业交纳土地出让金。

@姜长寿： 管道敷设采取“临时用地、长期占用”的方式弊端不少：一是管道上方土地权利人的权利受到限制得不到合理补偿；二是管道地下通行的权利得不到保障，由此导致土地权利人与管道企业矛盾不断，引发占压、施工挖掘损坏管道等安全隐患，造成长期以来管道保护制度难以全面落实。 2014年以来，在隐患整治攻坚战中，全国共花费300多亿元用于解决3万处隐患问题，其中有三分之二的是安全距离不足与管道占压问题，实在是得不偿失。

@郑美珍： 实践中确实存在您所说的情形。管道方在建设管道和运营维护过程中，其实也花了很多的资金，但因为没有具体明确的权利义务的规定，管道方对管道穿越部分的土地权利不明确，就造成了管道方支付的资金不明不白。

@冯洪臣： 我觉得在管道运营期间，和土地权利人签署租赁合同，适当给他们一些补偿，并明确其义务比较可行。

@郑美珍： 租赁的话，出租方是要把土地交付承 租方使用的，但实际上，管道敷设结束后（即管道运营阶段）地表部分的土地仍是该土地权利人使用，所以租赁角度而言并不合适。从土地使用权来讲，是需要有对应的取得方式的。根据土地管理法的规定，农民集体的土地是不能直接出租、出让用于非农业建设的。

@冯洪臣： 现在不是改革吗？不应拘泥于现有的形式。

@郑美珍： 改革也是在现行法律框架下的改革啊。而且现行法律已经给管道用地明确了较为合适的方式了。

@冯洪臣： 现在的情况是，对管道进行检测维修需要开挖时，土地权利人往往提出很高的赔偿金，给工程项目招投标带来很大不确定性。对此应该进行科学合理的约定。

@郑美珍： 管道保护法规定，因管道巡护、检测、维修等作业给土地使用权人造成损失的，管道企业应当依法给予赔偿。各地差异非常大，赔多少法律不可能做出具体规定，这只能通过双方协商。你所说的约定在地役权合同里是可以实现的。

@都业强： 我们这里（指东莞）管道有问题需要开挖维修的，公司给当地城管局报一个管线隐患整改方案，按照标准赔偿，现场解决不了的再找镇、村主管出来协调，都还顺利，前年我们开挖了300多个点。政府虽然不管协调，但对隐患治理还是挺负责的。

@朱行之～《管道保护》： 完全靠协商也有问题，我们在甘肃省管道保护条例（草案）中提出由国土部门制定相关的用地赔偿标准。

@姜长寿： 这里有两个问题，一个是确权 ，防止企业白花钱而权利得不到保障；一个是合理定价，防止出现漫天要价问题。

@郑美珍： 法律的实施首先要遵守法律规定，但从规定到真正实现法律期望的效果需要一个过程，包括公平谈价等等。

 

三

@殷康： 国家对土地利用应该是空间立体的，地表承包给农民了。地下部分国家有权自由处置，既然地表可以免费承包给农民，地下空间的使用权为什么不能免费提供给满足公共需求的管道呢？还有个问题就是地方与中央，局部与整体的关系，这个比较复杂，我难以评价，好比税收一样。我还有个疑问：管输费用是根据成本核算的，其实管道企业为了保证管道安全运行多花一点钱完全不会有什么问题。

@H： 我谈点看法，类似于矿业权、土地使用权，基于矿产资源、土地资源的非私有制性质而具有公法、私法二重性。管道通过权也一样，不能完全用私权利即地役权来调整，如果不考虑管道的公共设施属性，不给予其用地的公权力保障，管道就会建不成。所以公权保障加上民事经济补偿方为解决之道。

@郑美珍： 依照法律规定任何企业都是平等主体，在国家发展初级阶段，国家为了减轻石油企业的负担，允许土地以划拨方式取得，已经给了充分的优惠（特殊对待），但随着经济的发展，不能总是以自己是国有企业为由寻求优惠，这对其他用地企业而言是不公平的。随着经济的发展、法治的健全、市场的开放，需要市场各个主体转变观念。

@H： 不管国企私企，管道本身都是企业财产，法律面前平等。只是国企的利益由国家分配，要看管道的本身的公益性。管道混改后各种投资主体并存，但并没有改变管道的公益性，这个公益性和私权保护的统一是管道用地考虑的起点。

@素心梅： 管道的公益性是客观存在的，这一点在国家管道建设规划上已经得到了充分体现。但因为管道保护的要求，而对农民用地权利所造成的限制和损失不应由农民自己承担，应该由国家或者管道企业出面进行补偿。我认为管道地役权是从我国国情出发的一种比较好的办法，应该尽快推行。

@H： 强调公益性是为了解决管道路由必须通过的问题，与补偿不矛盾。“必须通过” +“必须补偿” =“管道合法建设运营保护”。这就在公共利益与私人利益之间找到了平衡点。

@东东： 俄罗斯采用公共地役权，清华大学一位法学教授也建议公共地役权，主要是我们国家法律体 系没有这项权利。公共地役权是带有强制性，但与地役权不是一回事，我们主要看重的是地役权的物权属性，能够看到物权的优势而不是一味的担心确权会增加成本。

@H： 立法设立通过权，赋予公权力；签订地役权合同，解决补偿；一个硬币的两个方面。

@东东： 无需单独立法，管道通过权直接地役权化。

@H： 确权非常必要。企业可能并非反对确权，而是不愿补偿，只是事与愿违。

@郑美珍： 我国现行法律已经将通过权纳入地役权范畴，确实不需要再单设通过权。

@H： 补偿如何公平合理，必须考虑国情、管道发展阶段、各方承受力能力等多种因素，需要国家进行调控，不能完全商业化。

@东东： 对土地限制的补偿是个复杂问题，不能简单下结论。法律上对私有财产的限制本身具有合理性，是否需要补偿必须考虑限制程度。

@H： 说的对，管道建设用地成本应在价格中体现，发达地区享受清洁能源，应反哺管道沿线所做的付出。

@郑美珍： 关于补偿费用过高，我觉得有一定的历史原因，一方面大家都知道管道是大国企（从老百姓角度理解，那就是财大~），另一方面，管道用地具有不可替代性，即选址上已经确定只能这么穿越，所以老百姓知道，你迟早都得给我钱，否则你建不了。另外，竞价主体太单一，没有任何竞价机制。从土地使用权人而言，他也知道管道运营过程中，我的地的使用是受限制的，你以后又不给我补偿，那我只能在当前你建设阶段多要点钱。所以基于前述因素，目前管道建设过程中，支付的费用会比较高。