《管道保护》编辑部： 2月4日，“管道保护”微信公众号推送了中国特种设备检测研究院吉建立、何仁洋两位专家翻译的联合国欧洲经济委员会《管道安全准则和良好做法》一文，引起了管道界同仁的共鸣， 为此，编辑部专门邀请了贵州省能源局、中国石油管道公司、中国特检院、西气东输公司等管理和技术人员， 交流学习心得体会，现摘要刊登，欢迎广大读者参与交流。（邮箱： guandaobaohu@163.com）

                                    

 

关键是保障主管部门的执行能力

 

赵温跃 贵州省能源局能源安全监管处副处长

 

 

联合国欧洲经济委员会《管道安全准则和良好做法（第二版）》 (简称准则）经反复研读，收获颇多，结合国内管道安全保护工作的实际情况谈点个人体会。

首先，准则第25条明确提出欧洲经委会成员国必须保障各级管道安全监管部门具备执行准则的必要能力。我认为这一点尤为重要。加强主管部门的监管能力可以有效督促和指导管道企业和相关各方落实管道保护责任，履行管道安全保护义务，推进管道安全保护能力提升。我国相关法律文件对管道安全保护主管部门只提出职责，对保障执行能力未做出明确规定，其履行管道安全保护监管职责的能力较弱。

建议国家层面出台加强主管部门队伍建设、保障执行能力的文件规定，建立上下统一的管道安全保护工作体系，完善行政执法文书，细化行政处罚裁量标准，规范执法人员业务培训，明确执法人员准入门槛，保障执法人员法律服务等，推进管道安全保护能力提升。

其次，应关注支线管道企业安全保护能力的提升。目前我国支线管道大多由民营企业或地方国有企业负责营运管理，企业数量多、规模小、管理水平普遍较低。多数支线管道企业未能按有关规定配备足够的管理团队和维抢修力量，管道运行保护和应急处置能力严重不足。随着经济建设发展，支线管道越来越多，问题将会更加突出。

建议国家层面制定管道行业准入和退出政策，建立管道企业安全保护能力建设和评估机制，有针对性的找出并整改存在的问题。制定对应的配套政策措 施，允许和鼓励有能力、有资质的企业或机构参与支线管道安全保护工作，发挥专业队伍和装备优势，减少低效投入，有效缓解支线管道企业安全保护能力和主管部门监管能力不足问题。

再次，应关注管道安全保护工作中的核心问题。近年来发生的多起管道事故，造成了重大人员伤亡和财产损失，管道安全距离受到高度关注。一些部门和企业文件对安全距离提出了各种不同的要求，各地各企业为此投入大量的人财物力量推动落实。其中GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》明确提出了输气管道潜在影响区域半径和计算公式，各管道企业将其定为安全距离或是作为安全距离参考值，要求后建单位按此距离进行退让。但因没有明确规定退让土地等产生的损失由谁承担这一核心问题，执行时很难完全落实到位，大多采取评估协商的方式确定一个各方均可接受的距离，与事故潜在影响半径差距较大，存在重大风险。而有人将这一方式比喻为每天驾驶破车在烂路上乱窜、逢人便大喊离我远点。

就我国目前实际，我认为目前用控制距离降低事故损失很难达到预期，同时结合管道事故特性和相关案例，在“防事故”和“降损失”之间，“防事故”更容易做到也更有效。还是要将重心放在预防事故上。

建议：一是按照管道安全保护“夯实管道保护基础、确保管道本质安全、避免管道遭受破坏、力求事故损失最小”的工作思路，将保障管道本质安全和免遭破坏作为工作核心。二是在不能完全落实安全距离标准情况下，直接制定强化管道保护措施，并将降低事故损失措施作为辅助手段，而不是纠结究竟评估确定距离多少为好，反正安全距离都不够。三是在没明确由谁埋单前，安全距离相关标准规定很难完全落实到位，希望国家尽快修订管道安全距离相关标准，制定土地补偿政策，为管道企业和主管部门切实解决这个“老大难”问题。

 

发挥管道管理体系的保障作用

 

冯文兴 中国石油管道公司管道完整性管理中心副主任

 

联合国欧洲经济委员会《管道安全准则和良好做法》（简称准则），诚如译者所言，对我国进一步完善油气管道法律法规、厘清政府和企业职责分工、做好管道安全管理有重要参考价值。准则所列多为管道安全管理的基本遵循，是管道工业界的基本共识，具有广泛适用性。其反映的许多问题在我国也同样存在，一些经验做法近10年间得到了国内同行的认可并吸收借鉴。我结合自身工作谈几点体会。

（一）强调健康、安全、环保是管道管理的基本原则。准则指出政府、企业建立监管规则、运行制度，促进管道基础设施的安全、环保和可持续发展。习近平总书记在中俄东线天然气管道投产仪式讲话时也提出打造“平安管道、绿色管道、发展管道、友谊管道”，强调把安全作为管道行业的第一生命线，全力保障管道建设和投运安全可靠，注重环境保护和自然能源节约利用。当前我国管道建设和运行面临的安全环保监管环境已今非昔比。这需要管道业界共同思考近50年来业已形成的我国管道工业技术体系和管理体系，在新的边界条件、约束限制、动力支持下，如何更新知识、提升管理，确保油气管道工业体系的安全性、韧性和可持续性。

（二）强调发挥政府领导及监管作用。管道是没有围墙的企业，管道的外部安全运行问题天然具有社会属性，面临的现实问题和挑战随社会变化日益复 杂。准则指出各国政府发挥领导作用，建立完善的监管体系、制度及规则，管理外部侵害行为，调节重大矛盾冲突，做好外部应急管理等，可以说切中要害。我国《石油天然气管道保护法》实施10年来发挥了重要作用，但若干涉及管道安全的重要问题也逐步凸显。一是管道路由与土地利用的矛盾冲突，包括用地政策、安全距离、土地利用限制、税收分享机制等。二是管道信息的公开与共享较为缺失，特别是综合线性工程信息（不仅限于油气管道）的公开、共享。三是外部应急管理体系不完善，与管道企业应急管理衔接不足，在近几年的事故中有所暴露。这些问题都须政府认真研究应对。

（三）强调管道管理体系（PMS）保障管道安全的关键作用。企业是管道管理的主体，必须把管理体系这种被证实先进适用的管理模式建立起来，并纳入现代企业制度和治理能力建设一以贯之。管道管理体系包括质量、健康、安全、环境管理体系（QHSE），也包括管道完整性管理体系（PIMS）。2017年国家能源局开展了油气管道完整性管理先进企业建设推广工作，力推管道完整性管理体系，发布了《油气输送管道企业完整性管理体系建设导则》。试点企业将这一体系与原有的规章制度或管理体系结合、融合，取得了积极成效。管理体系的建立只是起点，不是终点，应持之以恒地运行和维护体系，按照“计划、执行、检查、改进”（PDCA）不断监测、纠正、改进，确保体系健康有效。

（四）强调技术是管道安全的基础性支撑。管道工业的设计、建设和运行管理技术须成熟、适用、可靠，其不断迭代更新、提升晋级十分重要。从近年的几起管道事故看，全生命周期的管理仍存薄弱点，特别是管道工程建设期存在管理失范问题，产生了影响管道本质安全的基础性、源头性的难题。应痛定思痛、复盘反思，加强源头治理、精准治理。另一方面，我国管道工业整体实力显著提升，很多方面已走在国际前列，但是条块分割，决策、设计、施工、运行的矛盾较为突出，协调难度大，影响了综合效果。因此，需要运用系统工程的思维，强化顶层设计，牵引规划、研究、设计、制造、施工和运行等各方力量，系统优化组织、管理、技术和方法的生态，加快转型升级，全面提升管道安全发展水平。

 

 

尽快制定我国的油气管道安全规则

 

吉建立 中国特种设备检测研究院高级工程师

 

为了帮助各国预防和应对工业事故，特别是具有潜在跨境影响的事故，联合国欧洲经济委员会于2006年颁布了《管道安全准则和良好做法》第一版， 2014年颁布了第二版。

该准则总结了欧洲管道安全管理的成功经验，融合了过程管理、风险管理、闭环管理的系统思想，考虑了政府、企业和公众三个责任主体，明确了政府在管道安全管理中的领导作用以及企业的主体责任地位，规定了管道设计、建造、运行、检验、维护和应急等环节的技术和管理要求，是欧洲各国共同遵守的管道安全基本准则，是极具价值的管道安全指南。

管道安全是系统工程。管道安全管理需要政府和企业联动及社会公众参与，需要完善的制度和法律法规支撑。世界各主要国家均制定了全面系统的管道安全规则，以统筹做好管道全生命周期的安全管理。如，美国的49 CFR 192和49 CFR 195、加拿大的陆上管道条例、德国的长输管道条例和高压气体管道条例、英国的管道安全条例、俄罗斯的干线管道安全规则等，都由政府依法制定，具有强制性，是管道安全管理制度的主体框架，涵盖了管道全生命周期的基本安全要求。

当前，我国缺乏一部全面系统的油气管道安全规则。一方面，管道安全涉及《安全生产法》《石油天然气管道保护法》《消防法》《特种设备安全法》《环境保护法》等多部法律，各部法律都有其侧重点，仅在某些专项领域对管道安全提出规定；另一方面，油气管道安全标准较为分散，标准体系以 “标准集合”的方式，缺乏系统性和协调性，也缺乏类似加拿大CSA Z662《油气管道系统》和澳大利亚AS 2885《石油和天然气管道》这样综合性的管道标准。

其次，我国的油气管道安全监管涉及能源、国资、住建、应急、市场、环保等多个部门，每个部门都在法定职责内开展工作，或联合发布关于高后果区管理、完整性管理和法定检验等方面的规范性文件，但层级不够，系统性欠缺，而单一部门举一己之力制定一部全面系统的油气管道安全规则尚无可能，不能从根本上解决问题。

因此，我国应尽快制定国家层面的油气管道安全规则。建议在国务院安委会指导下，成立跨部门的油气管道技术咨询委员会，负责制定油气管道安全规则；承担油气管道重大事故调查；开展国家油气管道安全保护重大政策研究和咨询；指导油气管道科技研究和标准化工作。

美国和德国都有跨部门的管道技术咨询委员会，相关经验值得借鉴。例如，美国法典第49篇第60115条要求由交通运输部负责组建天然气管道咨询委员会（GPAC）和液体管道咨询委员会（LPAC）。两个委员会分别由15名专家组成，且明确规定委员会成员中政府代表、企业代表和社会公众代表各占三分之一，协调政府、企业和公众不同利益诉求，确保公平公正。 GPAC和LPAC每年定期召开工作会，总结事故经验，研究相关管道安全问题和政策建议，推动49CFR 192和49 CFR 195持续更新。德国《长输管道条例》授权联邦环境自然保护和核安全部（BMU）成立管道咨询委员会（AfR），办公室设在德国联邦材料研究和测试研究院（BAM）， BAM是德国联邦经济事务和能源部（BMWi）下属的国家级研究机构。AfR于2005年成立，成员由联邦和州政府代表、企业代表和其他协会代表组成，主要负责就管道安全的技术问题向BMU提供建议，并提出与最新技术水平相对应的技术规则。

 

 

学习国外先进经验的“形似”与“神似”

 

毛建 西气东输公司管道处风险管理科科长

 

2月4日，笔者因疫情在家办公，浏览到管道保护微信公众号的一篇文章时，不禁被内容吸引了。这篇由吉建立、何仁洋两位专家翻译的联合国欧洲经济委员会《管道安全准则和良好做法》介绍了欧洲管道安全管理的成功经验，包括管道安全准则、给政府监管部门的建议、给管道运营商的建议和相关的技术和管理要求。作为从事管道保护工作的一员，心中默默将自己所熟悉的管道保护做法与之做了比较，惊喜地发现大框架上我们已经契合了这篇文章所提的要求，我把它称之为“形似”。 10年前《石油天然气管道保护法》正式替代《石油天然气管道保护条例》，我国的管道保护工作正式纳入了法制轨道，其中的内容几乎涵盖了《管道安全准则和良好做法》中提及的绝大部分内容，比如与政府监管部门相关的：土地使用政策中考虑到预防和限制事故影响、要求管道企业开展环境影响评估、要求管道企业建立应急预案并向地方政府报备、政府监管部门将管道第三方损坏纳入监管等等；又比如与管道企业相关的：管道企业按照标准规范要求设计、建设和运营管道；定期对管道进行检测、维修，确保其处于良好状态；管道企业建立应急预案等等。可以说都是我国政府部门、管道行业工作者实践的总结和经验的结晶，为确保管道安全运行，保障能源输送做出了贡献。

然而，作为从业人员我觉得如果想要达到欧美的管道保护水平，我们在工作中仍然存在很多问题需要解决，不能仅满足“形似”，而要力求达到“神似”。我个人认为不论是借鉴准则的经验还是其他欧美的经验，还需要围绕下面四个方面加以改进。一是油气长输管道作为国家重要的公共基础设施应得到社会的广泛认可，而不是当前普遍将管道视为企业资产，社会各界管道保护权利义务意识相对比较淡薄。二是法律法规标准规范之间的协调性一致性需要增强，这里又分为两个方面，一方面是法律法规的协调性，比如建设、运行管理中遇到的管道保护法和土地法之间的协调；另一方面是标准规范的一致性，当前管道行业已经形成了一套包括国家标准、行业标准、企业标准在内的标准规范，未来可以参考CSA和ASME标准，形成一套完整的标准体系。三是管道保护主管部门及其相关行业监管部门的监管力度得到持续加强。政府是推动社会各界保护油气管道的最重要力量。我们欣喜地看到管道保护法颁布后，特别是2013年“11·22”青岛东黄管线事故后，各级政府部门都在持续加大管道保护的监管力度。 2017年国家八部委下发文件要求加强油气输送管道途经人员密集场所安全管理工作，各级政府部门对于人口密集型高后果区要“管存量、控增量”，企业已经能够感受到地方政府加强监管带来的变化。四是管道企业要努力提高自身的管理水平。在管道完整性管理的理念被所有管道企业普遍认可的情况下，要遵循完整性管理的原则不断识别、评价管道面临的风险，采取积极措施确保管道完整性，还要加大管道保护科研投入，促进管道保护技防措施，如光纤预警、泄露监测等智能感知技术突破，打造智能管道、智慧管网。