始终把问题作为管道保护工作的导向

——学习《管道安全准则和良好做法》的体会

陈向新

中国石油和化学工业联合会

联合国欧洲经济委员会《管道安全准则和良好做法》（简称准则）规定了油气管道人员和环境安全管理的基本理念、重要准则以及良好做法，其中管道安全准则11条，给成员国家建议6条，给政府主管部门建议12条，给管道企业建议6条，另附技术和管理要求附录1个。这个准则层级高，适用面广，理念先进，逻辑清晰，文字简要，主题聚焦，技术适用，是一篇指导管道安全管理的纲领性质的法规，其先进性主要体现在以下五个方面。

一是对管道风险的深刻认知和表述，从技术、管理、人员等方面作出了全面要求，体现了系统的管道安全观。比如，文中提到“特别要关注已经超寿命服役的管道”“事故损失几乎普遍超过了管道企业为保障安全运行所需的经济投入”“由于管道设计、运营和维护的有关法规和管理要求不断更新，会对有些管道的使用寿命造成重大影响”“各国政府应发挥领导作用，并建立必要的基本管理制度”“管道企业应对管道的全生命周期安全负主要责任”“危险物质运输管道的设计和运行应防止任何不受控制的介质泄漏”“第三方破坏是造成管道事故的主要原因之一”。这些表述非常清晰明了，指出了管道风险所在，能够帮助我们更好地理解管道风险特征，这也是做好管道安全管理的根本所在。

二是明确提出了国家和相关政府职能主管部门都应在管道保护中发挥作用，包括确定管道安全距离、建立协商制度、建立检查制度、制定并执行应急计划、加强第三方监管、促进管道地理信息共享、加强政府间部门间的交流等方面的作用和功能。这些规定抓住了管道保护监管的核心，是一个比较成体系的政府监管要求。

三是明确规定管道企业应该对管道安全负主要责任，并且要求应该从管道全生命周期和影响管道安全的各个方面予以考虑，从而采取安全措施。这些要求在附录中都有对应的详细规定。同时，明确指出管道的设计、建造和运营规范不仅要执行国家和国际公认的法规标准，还要参考其他先进管道企业的相关标准，这是比较先进的理念。

四是明确提出管道企业应建立管道管理体系（PMS）， “管道管理体系设计应确保对人类健康和环境的高度保护”，指出PMS是与应急管理体系相平行的、是安全管理体系的一部分，附录列出了PMS 7个方面的内容。其中PMS的相关要求与欧洲标准EN 16438―2014《输气管道安全管理体系和管道完整性管理体系的功能性要求》相衔接，前者是法规要求（包括要求向政府备案），后者是技术要求，两者相互配套，便于管道企业施行PMS。欧洲国家关于PMS的要求走在了其他国家的前列。北美标准要求管道完整性管理方案向政府备案，其他主要集中在技术层面，未见系统的表述管道管理体系的内容。我国由国家能源局于2017年10月发布《油气管道完整性管理体系建设导则》引导行业试用，目前正处于逐步推广阶段。

五是附录规定的很多技术和管理要求比我国先进，值得参考借鉴。比如：（1）规定设计时应考虑管道的动态荷载和附加荷载，如土壤覆盖和地面车辆 引起的附加应力、泵及压缩机站附近振动引起的应力，以及管道压力波动的影响。这些因素在国内的设计标准中还没有明确要求，需要进一步完善相关标准。（2）规定除较短的分输管道和站内管道外，管道应具备清管和内检测条件。对此，国内设计标准还没有明确规定设置清管设施的管道长度和管径，这也是长期困扰设计和运行单位的一个问题。（3）规定应“检测到稳态和瞬态运行过程中的泄漏，并应迅速定位损坏点。”目前国内输油管道已应用泄漏检测系统，输气管道普遍没有采用，部分新建输气管道尝试设置了泄漏检测系统，其有效性还需要确认。（4）规定在管道试运行前，应开展强度试验、严密性试验以及安全设施的功能安全测试。国内大部分项目投产之前还没有开展安全设施的功能安全测试，相关的测试标准需要补充完善。（5）提出应采用风险评估方法确定安全距离和土地利用计划，并规定4种常用的风险评估方法都是有效的，给风险评估的操作增加了很多弹性。利用风险评估确定土地利用计划的做法在发达国家常用，但是国内目前还没有明确的规定和实践做法，亟需建立相关标准。

总体来说，管道安全管理首先要落到“根儿”上。这个准则比较系统地从管道风险的各个方面指明了政府和企业应该做什么、怎么做，很多都真正讲到了“根儿”上。

如果全社会能够较好地理解并落实这些理念和原则性要求，我国的管道保护基础将得到极大的夯实。所以不论今后数字管道、智能管道等技术如何发展，其落脚点都应放在管道安全的这个“根儿”上。吸收借鉴这个准则的好理念好做法，对解决好制约我国油气管道安全和可持续发展的一些基本和深层次问题具有参考意义。针对这个准则，从问题导向出发，我对当前加强管道保护工作提六点建议。

一要进一步完善法规体系。完善《石油天然气管道保护法》及配套法规条例，出台设计、施工和运行的最低安全标准要求，鼓励各管道企业在最低安全标准基础上实施更加严格的企业技术标准。制定管道用地和安全距离方面的指导意见，不仅要考虑新管道的路由规划应尽可能远离人口稠密区和环境敏感区等，还要考虑在役管道周边的土地开发和建设，避免地区等级升级。

二要强化政府主管部门管道保护监管工作。进一步明确各相关部门的职责界面，建立针对管道企业的检查制度体系，督促管道企业建设管道管理体系和应急管理体系，做好体系的政府备案、检查和免责工作，主导并组织召开管道行业间的管理、技术和经验交流会议。

三要建立管道管理体系。管道企业应高度重视、自觉行动，吸收借鉴国内管道企业的先进经验和最佳实践，尽快完善、建立管道管理体系，包括站场管理体系和管道完整性管理体系两个方面。政府要发挥监督和指导作用，建议国家能源局或相关行业协会发布指导性文件。这方面国内部分管道企业工作比较扎实，施行多年来成效显著；但部分管道企业还没有制定管道管理的基本制度，也没有落实好必要的资源条件，应尽快补齐短板。 2017～2019年国家能源局组织开展了“油气管道完整性管理先进企业建设推广工作”，在帮助管道企业之间互相学习、借鉴管道完整性管理体系建设经验方面成效显著。建议国家相关部门或相关行业协会继续组织好这一活动，充分发挥政府先进监管机构和先进管道企业的引领、示范和带动作用，推动我国管道企业管理体系的全面提升。

四要加强从业者素质能力的提升和培训。部分企业的人员培训比较到位，大量企业的人员培训还有很多提升空间。应从管道完整性管理（建设和运行管理）、岗位操作培训、应急管理培训、法规标准培训、 HAZOP分析等各方面，定期进行专业技术培训。

五要完善和细化设计施工标准。在工程勘察、设计之初就应系统考虑管道的风险，把风险控制措施落到实处，这方面一直是我们的短板。准则附录中有5个方面，我国相关标准均存在不足，应该借鉴完善。在设计阶段特别要关注人口、地区等级变化、规划改变等情况，在国内人口稠密、经济发达等特殊地区，设计标准要提高，而如增加壁厚、选用长管道或双联管以减少现场焊接接头数量、增加截断阀室、加大埋深、增加混凝土盖板等安全措施，应明确标准或指南。

六要建议境外管道管理单位（如中俄天然气/原油管道、西气东输系列管道等），涉及到此准则适用地域的，应该补充与之相关的协议，预防和避免产生纠纷。

作者：陈向新，中国石油和化学工业联合会管道完整性管理技术中心副主任。