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管道管理对话(37):纪念管道保护法颁布10周年

来源:《管道保护》杂志 作者: 时间:2020-5-18 阅读:

《管道保护》编辑部:2010年,《中华人民共和国石油天然气管道保护法》正式颁布实施,从此揭开了我国管道保护工作崭新的一页。 10年来,各级地方政府和管道企业风雨同舟、休戚与共,以法律为武器,实现了我国13万公里石油天然气管道安全输送,有力保障了国家能源安全和公共安全。为了隆重纪念管道保护法颁布10周年,我们特地邀请了常年坚守在沙漠戈壁艰苦环境下、为祖国人民送“福气”的西部管道公司塔里木输油气分公司五位员工,请他们谈谈学法用法的经验和体会,也欢迎广大管道保护工作者撰写短小精干的文章,发表体会和观点,参与对话讨论。(邮箱: guandaobaohu@163.com)

                    


郑承勇:管 道 保 护 法 是 我 国 石 油 天然气管道运输领域第一部重要法律,是我们保护管道安全强有力的法律武器。管道保护法颁布实施以来的10年,是管道法治建设不断进步的10年,是管道建设和安全运行取得巨大成就的10年,可以讲,没有这部法律就不会有今天的好局面。

作为一名管道基层工作者,在法律实施过程中既有尝到甜头的喜悦,也有遇到矛盾问题百思不解的困惑。例如在处理管道保护和地方经济建设关系时,常碰到管道保护法与土地管理法、物权法之间的矛盾和冲突,使企业的合法权益蒙受损失,公共安全受到挑战,企地关系受到影响,亟盼法律的相关条款能够尽快修订完善。

一是地方建设项目与油气管道安全间距。随着城市扩建,越来越多的建(构)筑物不断向管道靠近,导致了管道高后果区不断出现、公共安全风险不断增加、管道企业安全防范投入逐年上升。以西气东输一线管道设计运行压力10 兆帕计算,一旦管道发生泄漏爆炸,它的影响危害半径范围为318米。而管道保护法对建筑物、构筑物与管道应保持的距离只有原则性要求而无明确规定,已不能满足国家对保障公民生命财产的现实要求。建议修订完善相关条款,对安全保护距离作出明确规定。

二是保护管道和保障土地权利人利益关系。一次某村民在耕作犁地过程中将输油管道同沟敷设的光缆接头桩撞坏,造成输油管道通讯传输中断11小时。企业认为事故责任人违反了管道保护法第二十八条第三款的规定,应该受到相应的处罚。相关执法部门则认为村民有土地承包合同,享有耕作权力,不属于违法作业,且对所产生的后果不可预见,所以不应承担责任。村民还提出了因光缆和管道标志敷设在农田里,造成不能正常耕作,要求管道企业赔偿。该案例反映出作为两个不同法律主体的管道企业和村民在土地问题上的利益冲突。虽然管道保护法第十四条规定:依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地,影响土地使用的,管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。但由于该条规定没有得到实施,管道敷设用地只缴了临时用地费用,一旦在土地问题上出现矛盾便得不到相关法律的支持,造成了管道企业面临维权难的窘地。建议进一步完善和落实管道保护法第十四条规定,对影响土地使用的给予实事求是的补偿,妥善处理双方矛盾,取得群众对管道保护工作的支持。

三是管道保护管理体制机制需要完善。管道 保护法对国务院和省级政府能源部门主管管道保护工作的职能做了明确规定,但是到了省以下则是由各级地方政府指定,出现了上下不统一的问题。各级地方政府油气田及输油气管道安全保护领导小组办公室有的设在发改部门,有的设在工信部门,有的挂靠在公安部门,很容易造成管理混乱,不利于管道保护工作的垂直领导。而且设在能源部门的领导小组办公室没有执法权,在管道保护法执法检查时,往往要耗费很多时间去协调多个部门来共同参与,效果也并不是很好。建议改进现行管道保护管理体制,成立专门的管道保护监督执法机构,以便在发生危害油气管道行为时,主管部门能及时介入,有效制止,避免事故发生。

 

郭永:管道保护法第一次从法律角度明确了石油、天然气管道各相关方的权利和义务,理清了管道规划建设过程中的法律关系,规定了管道运行中的保护要求和责任,是一部保障石油、天然气管道输送安全,维护国家能源安全和公共安全的法律。

首先,法律明确了危害管道安全将依法追究刑事责任。条文中明确指出,对于危害管道安全的行为,依法给予治安管理处罚,若构成犯罪的,依法追究刑事责任。这对国内以往猖獗的打孔盗油行为、无知的第三方破坏行为提供了处理依据,并对不法分子起到了很好的震慑作用。

其次,法律规定管道企业依法取得土地不得侵占,管道企业补偿赔偿也有法可依。纳入城乡规划的管道建设用地,不得擅自改变用途。法律明确规定了管道用地的性质、征地的依据。依法征地,将成为今后管道建设征地的着力点,解决了以往工程建设进度推进缓慢的一大难题。

再次,法律明确管道企业是维护管道安全的主要责任人。管道企业应当建立、健全管道巡护制度,配备专门人员对管道线路进行日常巡护。管道巡护人员发现危害管道安全的情形或隐患,应当按照规定及时处理和报告。为了从源头上保证管道安全,规定管道企业应保证管道建设工程质量,要求管道企业在管道建设中应遵守法律、行政法规有关建设工程质量管理的规定。管道的安全保护设施应当与管道主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

管道保护法施行10年来,还没有进行过修订,在应用过程中还面临一些问题。一是各级人民政府管道保护主管部门职能大多数不明确,没有专门的机构负责管道保护事宜,企业开展协调工作比较困难。二是公众管道保护意识还比较薄弱,部分群众不断缩小树木、耕地与管道之间的距离。三是第三方施工由地方政府负责的项目,不易协调达成一致。

针对管道保护法目前实施过程中存在的问题,建议管道企业从以下几个方面着手:加强全民性的管道保护宣传普法教育,充分利用电视、广播、网络等各类传播媒介,避免在较大事故发生后才引起重视。例如保护野生动物的宣传在疫情爆发后明显增多。管道巡护要随时携带埋深检测设备,对农田段、小型沟渠及其他风险管段的埋深进行经常性的复测核查,与台账、标示桩上的数据进行核对,对于发现数据存在较大偏差的员工进行适当的绩效加分鼓励。提高管道保护宣传用语的规范性,按照石油和天然气不同的性质特点,编写管道保护宣传用语的示例性模板,涵盖自我介绍、管道情况简介、存在的风险和警示等内容,做到简明扼要、通俗易懂。针对存在机械设备的第三方施工开展管道保护教育时,尽量佩戴执法记录仪,展示管道保护的严肃性。加强管道保护人员的培训,进行法律解读,定期开展理论和实操考核,切实提高员工的法律意识和运用法律开展工作的本领。

 

程遥遥:10年前管道保护法的诞生意义重大。因打孔盗油、违法占压和第三方施工造成的泄漏事故逐年上升,给国家和人民生命财产造成巨大损失,管道保护法的颁布实施,改变了以往管道保护工作处于弱势地位的不利局面,实现了权责明确、有法可依,有力保障了管道安全运行。同时这部法律让全国人民认识到了管道的重要性,了解了管道保护的意义,管道保护不再只是企业单方的行为和义务,成为全社会共同的事情。无论是政府、施工企业、公民个人都要承担相应的义务和责任。下面有两点建议。

一是建议将城镇燃气管道列入管道保护法的适用范围。个人认为,随着城市化“气化”发展的加速,城镇燃气管道的压力和管径不断升高,城镇燃气管道面临违法占压和第三方施工威胁越来越大,由于人口和建筑密集,一旦发生事故造成的后果会很严重。如果法律只考虑保护长输管道,而忽视了与老百姓日常生活息息相关的城镇燃气管道的保护,那么我们将会为此付出代价。城镇燃气管道纳入管道保护法势在必行。

二是建议修订管道保护法第三十条规定。该条规定在管道线路中心线两侧各5米地域范围内,禁止下列危害管道安全的行为:

(一)种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物;

(二)取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蚀性物质、使用机械工具进行挖掘施工;

(三)挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。

该条款规定的5米范围,是管道安全的核心保护区域。但是随着天然气管道管径的不断增大,这一范围已经无法满足现场管控需求。目前中俄东线管径为1 422毫米,而即将建设的西四线管道也将使用该管径的管道。对于这一管径管道而言,光缆布设位置距离允许施工边界仅不足2米,施工稍有偏差将可能对光缆造成损坏,同时难以满足维抢修时启用大型机械挖掘堆土对环境的起码要求。管道保护法规定的核心保护区域应根据管径大小确定,而不应一刀切。或者将条款改为距管道两侧外壁边缘5米范围内禁止危害管道安全的行为。

 

李占东:认真学习、深刻领会管道保护法的主旨和内涵,是运用好执行好法律的前提和基础。

管道保护法的立法宗旨就是保护石油天然气输送安全,保障国家能源安全和公共安全。管道保护法的适用主体包括各级政府部门、各企事业单位、全体公民,法律面前人人平等,每位公民都要依法行事,任何人都没有特权。

管道企业是管道保护法的直接实践者。法律的生命在于运用和执行,法律的权威在于执法。我们学习领会管道保护法,目的就是落实好石油天然气管道保护工作,保障国家能源通道安全畅通。

一是营造良好执法环境。法律法规必须被适用主体接受并自觉履行才能得到有效贯彻执行。管道保护法的社会认知度,是衡量该法律贯彻执行情况的一个重要体现。近年来,随着管道企业逐步加强管道沿线普法宣传教育,已经取得了一定成效。但是在实际工作中我们深切体会到,管道保护法还远没有达到广为人知的程度,如有些人的行为已违反了法律条文,但是自身并不知犯了法,这说明普法工作还不到位。因此,要以管道保护法实施10周年为契机,不断创新普法形式,扩大法律在全社会的影响力。要充分利用新闻媒体、主题网站、微信公众号等平台,宣传管道保护法律法规。要通过组织法律法规进政府、进机关、进企业、进社区、进村庄、进学校等活动,在全社会营造依法保护管道的良好氛围。

二是提高用法技能。管道保护法是一部特定的法律,管道企业用法频次最高、受益最大,掌握必要用法技能,才能使法律发挥最大的威力。一方面,管道企业要善于运用法律思维和法律武器来研究分析、解 决工作中出现的问题,另一方面,管道企业在管道保护执法中要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。对于情节轻微的,主要还是以说服教育为主。但对于那些确实存在违反法律条款的行为,要勇于拿出法律武器来进行斗争,维护自身权益。管道保护法是我们管道企业开展管道保护的“尚方宝剑”和为管道安全保驾护航的强大后盾,我们要以十足的底气和勇气去维护法律法规的尊严和权威。

三是强化全员法律意识。要确保管道保护法律、法规深入贯彻实施,必须提高管道企业职工的法律意识,遇到问题找法,解决问题靠法。落实管道保护法是全局性工作,不是某个部门、某几个人的事,要全员参与,发挥集体优势和力量,让管道保护法要求渗透到油气管道的各个领域、各个环节。加大管道保护法的宣传,加大用法力度,严格执行法律法规条款,要严格依法履行职权,不断扩大该部法律在社会上的影响力,自觉维护管道保护法的权威,切实保障石油天然气管道安全平稳运行。

 

艾尼瓦尔.艾力:管道保护法给管道保护工作带来了巨大的变化。以前管道保护工作属于企业自主行为,得不到外界的重视和支持,管道项目与公路、铁路等项目相遇经常处于被动地位,在清理管道占压、非法挖沙取石等问题时经常遇到地方保护主义作祟。法律实施后局面有了极大改观,管道安全保护工作越来越受到全社会重视,政府、企业和个人都要承担相应的义务和职责,管道企业的社会地位明显提高,作为一名基层管道保护工,我深深为此感到自豪。

但是目前也出现了一些法律无法适应形势发展的问题。下面我结合岗位工作实际,就个别问题进行探讨分析。

首先,管道保护法关于保护对象的界定已经不能适应现场管控要求了。随着城市“气化”快速发展,城镇燃气管道数量不断增加,管道事故呈上升趋势,后果也变得越来越严重。但管道保护法没有将城镇燃气管道纳入保护范围,我认为是不对的。城镇燃气管道是长输管道的末梢,而且处于人口密集区域,同样面临违章占压和第三方施工损坏的风险,更容易发生泄漏爆炸事故。管道保护法关于规划建设、运行保护的许多规定符合城镇燃气管道现状,将其纳入是符合实际需要的。

其次,管道保护法让管道企业承担的责任过多。管道作为线性工程,其外部安全应当由政府、管道企业及其他单位或个人共同维护。但法律对于地方政府的职责要求仅限于“领导、督促、检查、组织排除重大外部安全隐患”。事实上,对于占压、施工损坏和打孔盗油等违法行为,最有效的解决方式是依靠管道保护主管部门、公安部门等利用行政执法权进行处置。而管道企业仅有协商、起诉等一般民事权利,对于当前比较严峻的管道外部安全问题,企业的作用是很有限的。

再次,管道保护法规定管道泄漏的石油和因管道抢修排放的石油造成环境污染的,管道企业应当及时治理,因第三人的行为致使管道泄漏造成环境污染的,管道企业有权向第三人追偿治理。尽管法律规定管道企业对违法直接责任人有追偿权,但是实现的可能性不大。首先管道企业必须找到具体的违法人员或单位,其次需要证据证明是其作为,再者能否追偿到还是未知数。地方执法部门在打击打孔盗油犯罪行为的过程中,存在刑事附带民事诉讼难以进行的问题,管道企业作为污染者必须承担及时治理和替代第三人先行赔偿的责任,但是法律仅规定了管道企业事后向第三人追债的权利,并无相关追偿的制度机制,导致管道企业往往成为泄漏责任的最终承担者,对犯罪分子起不到惩处威慑的作用。

最后,对于基层管道管理人员来说,除了日常巡检和维护之外,与地方政府沟通、协调第三方施工这两项工作占了大量的时间和精力。究其原因,还是法律对于地方政府的责任规定不具体,对于相关政府部门的职责关系界定不清楚,导致日常工作中存在一些推诿扯皮的现象。比方说按照管道保护法的规定,对于县一级管理来说,管道保护主管部门是发改委,压力管道的监督检验这一块属于质检部门管,而遇到具体问题又是公安执法部门处理,往往各行其是,难以形成合力。

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