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管道管理对话(38): 纪念管道保护法颁布10周年

来源:《管道保护》杂志 作者: 时间:2020-7-21 阅读:

《管道保护》编辑部:2010年,《中华人民共和国石油天然气管道保护法》正式颁布实施,从此揭开了我国管道保护工作崭新的一页。 10年来,各级地方政府和管道企业风雨同舟、休戚与共,以法律为武器,实现了石油天然气管道安全输送,有力保障了国家能源安全和公共安全。为了隆重纪念管道保护法颁布10周年,我们特地邀请了西部管道公司酒泉输油气分公司、甘肃输油气分公司几位员工,请他们谈谈学法用法的经验和体会,也欢迎广大管道保护工作者撰写短小精干的文章,发表体会和观点,参与对话讨论。(邮箱: guandaobaohu@163.com)

                                             

                                                      

 

 

周彬: 10年前《石油天然气管道保护法》颁布实施,确立了从国务院到地方各级人民政府油气管道保护工作的责任体系。规定了管道企业作为安全生产第一责任人的责任,同时明确了能源、公安、质监、安监、水行政管理等有关部门管道保护工作的职责,体现了全面保护、预防为主、综合治理的科学理念,提升了企业依法保护管道能力,促进了安全隐患整治工作的开展,为油气管道建设、能源输送安全提供了坚强的法律保障。作为一名从业多年的基层管道管理者,对此深有体会。

在管道保护法实施10周年之际,我们要清醒地看到,管道的外部安全形势依然比较严峻,不能掉以轻心。要以问题为导向,结合管道保护实践,总结经验教训,更好地学法、用法,发挥法律保驾护航的作用。下面谈几点个人认识和建议。

一是管道保护法关于管道途经土地的使用权利,与相关法律规定缺乏兼容性,从而导致法律条款执行存在争议。例如民法典规定土地所有权人和经营权人对土地依法享有占用、使用和收益的权利。而管道保护法对管道中心线两侧各5米范围内的土地使用行为做了许多限制,如禁止取土、种植深根植物、建温室和家畜棚圈等建构筑物等,虽然这些规定对保证管道安全是完全必要的,但与民法典的规定相冲突。同时从高后果区管理层面讲,对于管道潜在影响半径数百米范围内的土地使用也有一定的限制。这样造成管道运营企业和土地所有权人或经营权人之间的权益冲突,给管道保护法的实施带来不利影响。

二是管道建设及运营均需依附于土地,管道保护法未明确规定管道以何种方式取得土地使用权利。由于无法可依,管道建设过程中的临时用地和永久性征地工作难以推行,管道经营期间与土地权利人矛盾突出。若管道企业取得地役权必然会对土地权利人的权利造成一定的限制,这就需要平衡管道企业与土地权利人的利益关系,从而要求管道企业建立对农作物减产和土地利用价值降低的补偿机制。另一方面,同样是源于土地权益的问题,管道保护法未明确规定管道用地与城乡规划的关系,地方政府对管道带来的城乡规划变动缺乏处理依据,因近距离建设各种项目而不断增加管道的安全风险。

三是管道保护法的执法主体和执法权不落实。对于管道外部安全隐患,最有效的解决方式是依靠管道保护主管部门、公安部门的行政执法权对危害管道安全的行为进行法律惩治。但实际上政府部门参与有限,对于一些树木及建构筑物违法占压、检维修作业被恶意阻工等构不成治安管理处罚的行为,企业无权 处理,更多的是企业让步赔偿,导致占压等危害管道安全的行为屡禁不止。

针对上述问题,提出以下建议。

一是对现有与管道安全有关的法律法规、标准规范进行全面梳理,提高系统性和兼容性。避免出现相互交叉重复甚至相互矛盾的情况发生。同时借鉴发达国家的法律标准,通过对标找出存在的差距,对管道保护法加以修订完善,逐步与国际接轨。

二是在管道保护法中明确规定管道地役权及登记制度,化解矛盾冲突,改善企地、企民关系,保障土地权利人获得补偿和管道企业从事巡检、维修作业的权利。兼顾地方利益,制定管道过境分税制度和财政转移支付制度,明确将管道规划建设纳入国土空间规划加以保护。

三是进一步明确地方政府对管道保护的领导责任和相关部门的监督执法职责。参照山东省的经验,建立管道保护法执法等三项制度,具体规定执法机关的执法细则及问题处理时限,对构不成治安管理处罚的违法行为,有关部门应制定具体的管理办法。

 

于雪峰: 油 气 管 网 是 国 家 重 要 的 基础设施和民生工程,是安全、高效、低耗的运输方式,是衔接油气上下游协调发展的关键环节。我国油气长输管道总里程已达十余万公里,位居世界第三。伴随着我国油气消费量和进口量的增长,油气管网规模不断扩大。《石油天然气管道保护法》作为一部保护特定设施的专门法律,从油气管道规划、建设、运行等方面,规定了政府相关部门、管道运营企业和相关各方的权利、义务,对保护管道设施安全,维护国家能源安全和公共安全具有划时代意义。

管道保护法颁布实施10年来,战斗在一线的广大员工认真学法、守法、用法,履行法律赋予的责任与义务,保障了国家能源大动脉的安全畅通,管道保护法成为企业开展管道保护工作重要的法律武器。

管道保护法确立了政府领导、部门监管、企业主责的管道保护机制。我们在管道保护实践中认真落实企业主体责任,突出企地深层合作,强化联防联控措施,管道保护长效机制作用显著。一是固化五级联防体系,实施企地共建“平安管道”行动计划,与所辖管道沿线5个市、 11个县(区)、 49个乡镇、 195个行政村层层签订了管道保护协议书,巩固了五级管道保护体系,有效预防了第三方损坏事件。二是深化管道保护宣传,持续开展管道保护及应急疏散知识宣讲,营造了群防群治的良好氛围;进一步完善各类应急预案,持续开展区域联动、企地联动实战演练,应急保障能力不断增强。

管道保护法为管道安全隐患整治专项行动提供了有力保障,有效预防了管道违法占压和第三方损坏。实践使我们体会到,管道保护法的实施提升了管道保护工作的地位,为保护管道外部安全提供了强有力的法律支持。我们在日常管理工作中主动做到“合法建设、守法运行、依法保护”,结合管道安全隐患整治攻坚战,持续加强与政府部门的密切沟通,充分发挥部级挂牌督办、企地联合治理等作用,强化占压联合清理,依法整治了大量管道遗留占压隐患。

法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。近年来随着城镇化建设加快推进,管道受外部环境的影响愈来愈大,第三方施工损坏、地质灾害风险无处不在;环焊缝质量等管道本质安全问题尚未彻底消除。但由于管道保护法部分条款要求不明确,在具 体实施过程中各方认识不一,管道保护工作面临新的挑战。

如目前法律规定中缺少乡镇街道等基层政府职责,规定的安全防护距离和要求不明确,缺少管道周边修建人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、储存场所的安全距离规定。法律规定的管道线路中心线两侧各5米的保护区域已不能满足严控新增管道高后果区的要求。在实际工作中,管道安全保护距离的确定受到地形地貌、敷设方式、城市规划等方面的影响,迫切需要有科学、权威的依据,以确定合理的安全保护距离。

另外,管道保护法的涵盖范围也需要进一步拓展。法律本意是通过防范管道违法占压、第三方施工和打孔盗油等外部风险,保障石油天然气输送安全。从现实情况来看,管道本质安全问题也需要引起高度重视,如管道环焊缝质量缺陷问题,管道沿线高后果区带来的公共安全问题等等,需要对管道面临的风险因素不断进行识别和评价,采取各种风险消减措施,将风险控制在合理、可接受范围内,最终实现管道安全运行。建议在管道保护法中增加管道完整性管理的相关内容,在管道高后果区识别、风险评价、完整性评价及维护维修等方面提出明确的规定,进一步统筹应对管道外部安全和本质安全所带来的挑战。

 

孙鹏: 管 道 保 护 法 从 油 气 管 道 的规划、建设、运行等方面,全方位、立体化的对管道安全运营提供了法律保障。对危害管道的行为作了明确的定义和禁止性规定,对交叉相遇工程如何保护管道安全作了具体规范,使管道保护工作“有章可循”“有法可依”。在法律的指引下,政府各级能源主管部门和相关部门管道保护的责任意识逐年增强,企地联防的作用得到了较好发挥,有效解决了企业单独无法协调处理的“硬骨头”“老大难”问题。随着经济社会的不断发展和管道保护工作的不断深入,也存在着一些需要研究解决的问题。

依法加强高后果区管理。管道保护法仅规定了5米内不能有建筑物、构筑物,但根据油气管道泄漏爆炸后的影响半径, 5米的距离远远不够。原国家安全监管总局等八部委要求加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作,高后果区成为了管道保护的高频词,也是政府和管道企业重点关注的对象。但高后果区管理还没有纳入管道保护法,建议入法,对高后果区管理从政府和企业两个方面明确法律责任,解决地方规划发展与高后果区管理的冲突。

落实政府部门的执法职责。例如分公司发生一起光缆被农户挖断事件,由于农户拒不赔偿,分公司起诉至法院,耗时一年多,法院判决农户赔偿企业1000元,但迟迟未得到执行。管道保护法第三十条规定,禁止在管道上方使用机械工具进行挖掘施工。第五十二条规定,实施危害管道安全行为的,由政府主管管道保护工作的部门责令停止违法行为,情节较重的,对单位处一万元以上十万元以下的罚款,对个人处二百元以上两千元以下的罚款。虽然法律授予了相关部门的行政执法权,但这些部门往往既缺人又无执法资格,致使法律规定形同虚设。建议在管道沿线县乡两级配备管道保护执法人员,及时对违法行为采取制止和处罚措施,避免造成严重后果。

完善法律条款。管道保护法第三十条规定,在管道中心线两侧各5米范围内严禁种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物。该条款不同的人有不同理解,比如有的农户以苗木根浅不损坏管道防腐层为由,在管道上方成片种植经济苗木,数年过去了,当企业开展占压清理时,又向企业索取高额赔偿。目前管道防腐层普遍采用3PE,据甘肃省管道保护协会开展的课题研究,经过近上百次开挖检测,没有发现植物根系对防腐层产生不良影响。建议在充分调查研究的基础上,对本条款进行修订完善,更好地指导工作实践。

同样是第三十条规定,禁止在管道上方挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。而现实中,与管道交叉的水渠成百上千,修建温室的情况也比较普遍。 10年前温室以砖墙、土墙为主要承重结构,而现在的温室多以轻钢结构为主,能不能建?这些问题需要实事求是加以分析,法律应方便基层执行。

其他问题。建议制定农作物减产补偿标准。河西走廊管道经过的农田地上方,农作物减产情况比较严重,群众意见很大。建议根据管道保护法第十四条“依法建设的管道通过集体土地或者他人取得使用权的国有土地,影响土地使用的,管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿”的规定,由省级人民政府根据影响程度完善管道建设对各类土地的补偿年限、补偿标准,给予受损农民合理补偿。建议制定维抢修作业临时用地补偿标准。例如在开展环焊缝开挖作业时,农户一个作业坑动辄要求赔偿三五千元、甚至上万元,使企业寸步难行。建议地方政府尽快制定统一的补偿标准指导意见,做到有法可依。

 

魏永康: 《石油天然气管道保护法》建立了管道保护工作体制和机制,明确了政府、企业等有关各方的责任,实施10年来,在保障石油和天然气安全输送,保障国家能源安全等方面发挥了不可替代的重要作用。但随着我国经济社会快速发展,全方位改革持续推进,管道保护法施行过程中面临的公共安全弱化、责权利不匹配、新建管道路由难以落实等难点问题逐渐暴露出来,为满足我国长输管道中长期发展规划需要,要以问题为导向,开展相关法律法规及标准规范修订工作,具体建议如下。

做好管道保护相关标准规范的衔接。 管道保护法颁布后,国务院有关部委及地方政府在上位法基础上,陆续出台了相关管理办法,如浙江省、山东省制定了管道保护地方法规,交通运输部、国家能源局、国家安全监管总局三部委 “关于规范公路桥梁与石油天然气管道交叉工程管理的通知”,国家能源局、国家铁路局《油气输送管道与铁路交汇工程技术及管理规定》等,为保障油气输送管道安全发挥了积极作用。

相比近年我国油气管道工业快速发展,油气管道技术标准体系建设滞后,尤其是高压力、大口径、高钢级、高寒区管道的设计、施工、运行管理标准仍不够完善。油气管道建设和运行涉及专业领域广,相关领域标准分别由不同专标委归口管理,油气管道安全标准技术指标相对分散,存在不协调、不统一的问题,不利于安全行为规范,无法满足复杂环境和安全运行要求。

建议在修订管道相关法规及标准规范时,对管道建设和运行管理过程中出现相关技术标准不一致问题,作为重点加以解决。

制定建筑物与管道安全距离的标准。管道保护法关于“管道中心线两侧各5米的范围”属于管道保护的“禁区”,并提出管道附属设施周边修建建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求。但目前相关国家技术规范只对少部分特殊建构筑物与管道线路的距离进行了明确,如机场边界与管道距离为20米,加油站与管道距离为30米等等。而针对民用住房、其他厂房等没有明确的距离和范围规定。随着大口径管道的应用,管道保护法确定的5米范围难以满足管道维抢修的实际需要。

建议参考北美地区的做法,区分天然气管道和 液体管道,通过补充法规、标准或实施细则等,详细提出管道附近土地规划和利用办法,解决好地少、人多、管道路由集中等难题。在法律规定的油气管道中心线两侧各5米的核心保护区范围之外,根据管道输送介质、压力和管径再分别设立一定距离的管道保护带和安全咨询区,管道保护带内严禁修建人口密集场所和危险化学品生产经营场所,在安全咨询区范围内进行上述项目建设应征求管道企业同意和有关部门批准。

完善防范施工挖掘损坏管道的制度。一是完善管理体制机制。成立专门的各级地方管道安全监管机构;将管道规划和管道中心线等数据纳入城乡规划管理并登记备案;建立管道保护联席会议制度,明确划分能源、规划建设、市场监管、自然资源、应急管理等相关部门的责任;统一规定各级政府发改(能源)部门为管道保护工作的主管部门,赋予乡镇政府、村委会管道保护的责任和义务,落实管道保护行政执法权等。二是落实企业主体责任。在管道规划、设计、施工、运营等环节实施完整性管理,定期开展完整性评价;加强高后果区管理;强化人防、物防、技防、信息防措施,落实施工现场安全指导责任;做好企业应急预案与政府应急预案相衔接;处理好管道建设运营与地方经济建设的关系,跨省长输管道应在途经省份设立联络协调工作机构。三是扩大社会参与渠道。实现全国管道地理信息系统互联互通,设立管道保护免费统一呼叫电话,制定举报奖励制度,加强管道保护法律宣传和文化建设,调动公众参与管道保护工作的积极性,鼓励社会组织参与行业自律和标准制定等工作。

加强管道高后果区风险管理。近年来,多起造成严重人员伤亡的管道事故均发生在高后果区,由于信息沟通不畅、应急处置不力等原因,小事故容易导致严重后果。 2017年原国家安监总局等八部委138号文件要求,管道企业要以《油气输送管道完整性管理规范》(GB 32167―2015)为指导,每年组织开展所辖管道线路高后果区识别工作,但缺少相对配套的现场风险管控等管理标准。

建议政府加强管道高后果区特别是人员密集型高后果区安全管理,企业强化技术管理等措施,提升应急处置能力,在相关法规标准中制定有效防范措施。

 

朱钰: 《石油天然气管道保护法》的颁布实施是管道企业的福音,既为管道安全发展奠定了基础,也为管道企业保障管道安全运行,协调处理好各种外部关系提供了法律依据。

2020年,分公司共识别出高后果区116处,其中人口稠密区40处、环境敏感区76处, III级高后果区20处。针对高后果区,目前主要管控措施有“三桩一牌”齐全完好、通视性好、定期巡护、大型管道保护宣传、入户精准宣传、管道信息员、有奖举报、一区一案、区段长责任制等,通过这些措施的有效落实、落地,保障管道的安全平稳运行。

为防止人口密集型高后果区产生,一个重要的法律条款就是管道保护法第三十一条。该条规定“在管道线路中心线两侧和本法第五十八条第一项所列管道附属设施周边修建下列建筑物、构筑物的,建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求”“前款规定的国家技术规范的强制性要求,应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定。”毫无疑问,法律确定的上述原则是非常正确的。但直到现在,国家有关部门还没有制定相关技术规范,因此在实践中该项规定很难得到准确理解和执行。

目前通行做法是委托有安全评价资质的第三方机构对拟建的建筑物与管道间的距离进行安全风险评价,然后提出有关建议。这虽然避免了“一刀切”的做法,但由于评价过程比较复杂,费用较高,评价结果不一定为双方所接受,所以推行起来难度比较大。而地方规划部门倾向于避开管道保护法第 三十条规定的管道线路中心线两侧各5米地域范围进行管道周边土地规划利用,这就导致管道高后果区不断增多,加大了公共安全风险。为此提出以下三点建议。

建议管道保护法明确规定地方规划建设和管道路由选择应避免新增人口密集高后果区。在管道周边公共安全距离范围,禁止或限制建设居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集的建筑物以及变电站、加油站、加气站、储油罐、储气罐等易燃易爆物品的生产、经营、储存场所。

建议管道保护法根据管道介质、口径、压力等确定长输油气管道与建(构)筑物最小安全距离。明确在新安全距离标准下现有距离不足问题的处置方式。

建议管道保护法明确委托第三方开展安全评价费用的承担者,减少推诿扯皮,合法合规开展管道保护工作。

 

张翼: 《石油天然气管道保护法》的实施极大地促进了石油、天然气输送安全,同时也有力地保障了管道沿线群众的生命财产安全,我作为管道企业的一名基层员工对此深有体会。

首先,我感到管道保护法对管道企业意义重大。法律明确规定任何单位和个人不得实施危害管道安全的行为,对管道运行中的保护提出了明确要求,让管道企业有责任有压力,有遵循的目标,提高了管道安全运行的可靠性。

一是为管道企业制止违法行为提供了有力支撑。管道保护法第二十八条、第三十条明令禁止管道上方种植可能损坏管道防腐层的深根植物,禁止使用机械工具进行挖掘施工等危害管道安全的行为,使管道管理人员依法管理更有底气,协调效果更好。

二是为加强管道周边施工活动的管理提供了有效方法。管道保护法第三十一条至第三十五条明确了管道周边哪些危险作业是禁止的或需要管道保护部门的批准,而第四章明确了管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理,规定了协商原则,避免了相互推诿扯皮。

三是促进了地方政府与企业间的联动。管道保护法赋予了地方政府管道保护的领导和协调职责,要求管道保护纳入地方规划,提前考虑管道风险和运行安全,避免了事后调整规划或变更方案,节约了时间和资金成本。

其次,我认为管道保护法对管道沿线群众意义重大。管道保护法从管道规划、设计、施工、投产和运行都对管道企业提出了明确要求,提升了管道本质安全,有效预防和降低管道事故发生的可能性,从根本上保障了人民群众的生命财产安全。

一是明确了管道企业的安全责任。管道保护法第十六条规定管道的安全保护设施应当与管道主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用;第二十五条规定管道企业发现管道存在安全隐患,应当及时排除;第三十九条规定管道企业应当制定事故应急预案,配备抢险救援人员和设备,并定期演练……这些条款都反映出管道保护法对沿线群众生命财产安全的考虑。

二是夯实了管道安全运行的基础。管道保护法明确规定了个人、单位的管道保护责任,禁止的违法行为,建设工程相遇关系的处理,以及违法行为的法律责任,地方政府制止危害管道的违法行为时有法可依,震慑作用明显,极大地降低了管道被破坏的可能性,有力地提高了管道安全运行的可靠性,从而保障沿线群众的生命财产安全。

到2025年我国将建成24万公里管道,西四线即将 开工建设,可以预见管道保护法将继续有力保障管道安全运行、保护沿线群众生命财产。需要我们特别关注的是,辖区管道多数已运行10年以上,出现了不同程度的损坏,然而管道沿线个别地段已经从建设时的人烟稀少转变为人员密集,管道安全风险急剧增加,管道一旦发生事故,后果不堪设想,青岛“11·22”东黄原油管道泄漏爆炸特别重大事故的惨痛教训还历历在目。这要求我们要更加严格地贯彻执行管道保护法,政府相关部门尽快完善关于管道周边修建人口稠密场所等规定,保障管道安全运行和人民群众的生命财产安全。

 

赵亮: 《石油天然气管道保护法》的颁布,使许多管道外部安全问题的解决有了法律依据,对保障管道安全运行发挥了积极作用。

管道是一个没有“院墙”的企业,形成了点多线长面广、外部环境复杂的行业特性。建设初期管道大多远离城镇,但随着地方经济的发展,厂房、道路、工业区及铁路、电力、水利等建设项目越来越多,与管道的矛盾也日益突出。特别是一些穿跨越管道的小型施工项目具有突发性特点,稍不注意随时会威胁到管道的安全。在管道保护法的实施过程中,甘肃各级地方政府与管道企业建立了管道保护联席会议制度,使安全隐患能及时发现、及时得到处置。

作为一线员工,工作中离不开管道保护法,对法律条文耳熟能详。为了提高法律的实施效果,有个别条款需要进一步完善,为此有几点建议。

将管道保护联席会议制度写入法律。联席会议制度经甘肃省等实践经验证明行之有效。能源、应急管理、规划、城建、公路、水利、国土、市政、农林、执法等政府部门纳入成员单位,定期研究工作,协调解决重大问题,形成合力,达成共识,避免决策的片面性,较好地解决了职能部门互相推诿、企业难以单独协调的矛盾。建议修订第五条。

将建立企地共享的管道信息系统写入法律。管道企业要及时将管道坐标以图文形式向省市县规划和建设部门备案,地方各级主管部门也应建立管道信息管理系统,清楚明了辖区内管道走向,将管道保护纳入城乡规划,避免在管道上方规划新的建设项目,从源头妥善解决土地开发利用与管道保护存在的矛盾。建议增加第二章“管道规划与建设”条款。

将加强乡镇管道保护工作写入法律。管道保护的难点和重点在基层。建议在管道沿线乡镇配备管道保护专干,针对村民利用自家田地抢种树苗、修建房屋活动,经常开展对管道沿线村民的管道保护宣传。村民在管道附近修建房屋时,可主动向乡镇管道保护专干咨询,专干主动与管道企业联系开展现场实地测量,共同到农户家中开展法律政策宣传,及时化解矛盾。建议修订第五条。

将建立管道保护奖励制度写入法律。要建立举报奖励制度,公布举报电话,对发现隐患并上报的巡护人员和群众要给予鼓励和奖励,适当增加奖励额度,提高群众参与管道保护的积极性。建议修订第八条。

明确管道核心保护区禁种深耕植物类型。建议从促进经济发展、农民致富和保障管道安全出发,因地制宜,合理确定深根植物类型和种植方式,不搞一刀切。便于管道企业员工和社会公众更好地掌握和运用法律,推动法律的实施,减少因种树引发的矛盾。建议修订第三十条。

 

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