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2020年第5期:法律制度要革新除弊与时俱进

来源:《管道保护》杂志 作者:朱行之 时间:2020-9-16 阅读:

甘肃省管道保护协会

《管道保护》编辑部


今年10月1日,恰逢《石油天然气管道保护法》实施10周年。在充分肯定法律对保障管道外部安全所发挥重要作用的同时,也要清醒地认识到它与现实不相适应的一面。

管理体制机制方面。管道保护法确定国务院能源主管部门主管全国管道保护工作,省级政府能源主管部门和市、县级政府指定的部门作为“主管管道保护工作的部门”。 10年来,从国家层面到地方层面,落实这一管理制度颇费周折,直到现在一些地方政府“主管管道保护工作的部门”设置还未完全统一,管道保护和安全生产的关系始终“剪不断,理还乱”。虽然各级主管管道保护工作的部门努力履行法定职责,为保障管道外部安全做了大量工作,但仍然难以完全胜任法律赋予的职责。问题的背后需要我们反思制度设计的合理性。

法律功能定位方面。 10年前管道安全面临的最大威胁是违法占压、施工挖掘损坏和打孔盗油,也是管道保护法要解决的主要问题。随着经济社会发展和公众安全意识的提高,政府和管道企业不断加强管理,管道外部安全形势已得到有效改善。出现的新情况是,因管道本体质量引发的安全事故呈上升趋势,预防和治理的难度更大。如何强化政府监管和管道企业主体责任,提升管道本质安全,管道保护法现有功能定位还不能适应这一新的变化。

保障公共安全方面。管道保护法关于保护距离的规定主要是为了保护管道自身安全,对管道失效事故后果影响范围考虑不足。《石油天然气管道保护条例》(2000年)曾规定管道两侧50米范围内禁止修建大型建筑物,目的就是为了减轻失效后果,而后来颁布的管道保护法取消了这项内容。仅规定在管道两侧修建居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集建筑物,与管道的距离应当符合国家技术规范的强制性要求。由于这一条款过于原则,加上目前国家技术规范缺少相关距离标准,造成管道周边近距离规划建设无法可依,管道高后果区不断增加,加大了公共安全风险。

社会在进步,法律制度要紧跟时代潮流,革新除弊、与时俱进。

建议尽快修订管道保护法。准确把握法律确定的“保障石油天然气输送安全,维护国家能源安全和公共安全”的立法宗旨。拓展和完善法律的内涵和范围,将管道完整性管理纳入法律范畴,补充完善管道本质安全和公共安全的相关内容,更好地发挥法律的指引规范作用。

落实管道安全专项监管职责。目前公路、铁路、水路、航空和管道五大运输行业,唯独管道行业的安全生产专项监督管理职责没有落实到具体部门。建议按照中共中央办公厅 国务院办公厅《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》(2020年)精神,尽快明确管道安全生产专项监督管理部门。同时建议不再另设“主管管道保护工作的部门”。管道保护应回归安全生产本位,由一个部门管理,可以避免推诿扯皮,节约行政资源,提高管理效率。

改善管道安全法治环境。管道是重要的国家能源基础设施。长期以来,管道企业在清理占压、预防施工挖掘损坏、防止打孔盗油等方面承担了过多的责任,影响了生产主业,加重了经营负担。建议各级政府落实相关部门管理责任,为管道企业减负;改变管道敷设“临时用地”政策,推行地役权制度,保障管道使用土地权利;修订完善相关国家标准,明确居民区和公共建筑等与管道的安全距离要求,更好地保障管道安全和公共安全。

反思问题是为了更好地前进。相信在总体国家安全观的指引下,经过各方面的共同努力,不断补齐短板,我国管道法治建设和安全生产水平必将迈上一个新台阶。

(作者:甘肃省管道保护协会会长、《管道保护》主编朱行之)

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