《管道保护》编辑部：《石油天然气管道保护法》实施10年来，为石油天然气安全输送提供了有力保障。为进一步推动法律的实施，我们特地邀请了北京天然气管道有限公司、中国石油管道公司和西气东输管道公司部分基层领导和员工交流学法用法的经验和体会，也欢迎广大管道保护工作者撰文参与对话讨论。（邮箱： guandaobaohu@163.com）

                                                      

高后果区形成原因和对策建议

 

北京管道陕西输气管理处处长 陶卫方

 

 

《石油天然气管道保护法》的宗旨是为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全。法律实施10年来，为管道安全运行提供了有力的保障。

随着地方经济的快速发展和城乡建设规模的扩大，管道周边各种建筑施工活动不断增多，有的围占了在役运行管道，形成了一批高后果区，直接影响到管道安全和公共安全。作为一名基层管理者，借此机会与大家交流管道高后果区问题产生原因和应对措施，以起到抛砖引玉的作用。

管道周边高后果区形成原因。

一是法律相关规定不明确。管道保护法第三十条仅规定管道两侧5米范围内不准建房和家畜棚圈等，没有对5米外建房或规划做出规定，政府和管道企业实施管理缺乏法律依据。

二是规范有效衔接不够。《油气输送管道完整性管理规范》（GB 32167―2015）规定高后果区识别范围为管道两侧各200米，并要求采取措施消减风险，而《输气管道工程设计规范》（GB 50251―2015）则规定管道与建筑物之间不小于5米距离即符合要求。城乡建设项目审批一般都参照《输气管道工程设计规范》，导致出现大量的人口密集型高后果区风险隐患。

三是地方经济建设推动。一些管道建设期周边土地尚未进行规划和开发，但随着地方经济发展，管道周边大规模开发建设，造成管道地区等级升高，增加新的高后果区，给管道和周边地区都带来了安全风险。

四是管道用地权利不落实。新建管道仅办理临时用地手续，没有取得土地使用权，管道企业的权益得不到保障。当管道通过城市规划区和发展区时，有关部门为保证土地有效利用，往往忽略了管 道的保护距离，致使管道上方出现占压或者安全距离不足。

五是管道企业管理不到位。推进完整性管理力度不够，高后果区识别不够精确，没有制定有效的风险减缓措施，采取的方法往往过于简单和形式化，可操作性不强。

针对上述问题建议采取以下措施。

一是尽快修订管道保护法。增加管道两侧各200米范围内不允许规划人口密集场所的规定，以便让政府监管部门和管道企业有法可依。通过完善相关标准，规范管道安全距离和管道周边土地规划利用，形成法律、法规、标准配套严密的制度保障体系，为破解高后果区管理难题提供保障。

二是加强管道周边建设管控。各级政府建立相关部门履行规划许可、项目审批、隐患整治及与管道保持安全距离的责任清单，作为保障城市安全和公共安全的强考核项或一票否决项，并加大处罚在管道周边乱建的经营主体。

三是要从新建管道选线抓起。新建管道前期要与地方政府规划部门沟通，管道路由避绕人口密集区域或规划建设区域，双方协商签订相关协议作为运营管理依据。

四是持续增进企地交流合作。原国家安全监管总局等八部委《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》中提到“严格控制人员密集型高后果区增量”，而地方规划部门认为是尽量少批而不是不批不建，发文单位应对此做出详细规定。建议国家能源局制定完善高后果区管理相关法规和规范。地方管道保护主管部门切实履行执法职责，加强高后果区管理。管道企业要加强与地方政府规划、建设等相关部门合作，主动汇报工作，争取帮助和支持，及时了解提前介入管道周边前期规划，互相通报有关情况。在划定项目红线时要与管道保持安全距离，管道企业要据理力争，积极从源头上防止新增高后果区。

 

 

管道与后建工程的双赢举措

 

北京管道天津输气管理处安全总监、副处长 赵宏振

 

 

《石油天然气管道保护法》第四章对管道与其他后建工程相交相遇关系的处理提出了明确要求和相应的法律责任，但在实践中后建工程损坏管道和光缆事故时有发生。需要管道管理者反思事故教训，改变思维认知，换位思考，主动作为，用“双赢”思维处理双方关系，保证法律规定落到实处。

后建工程损坏风险原因多样，具有随机性，不易防控，但绝大部分情况属于建设施工单位对管道安全保护的要求不了解，造成了无意损坏。这就需要管道管理者主动作为，在对方施工前期就开展精准宣传，在现场安装摄像头、采取硬隔离措施，施工过程中随时注意定管定缆，保证机在人在、 24小时看护到位，牢牢管控风险。

管道与后建工程涉及不同业务领域、技术要求、工程背景、行业经验等，需要管道管理者事先尽可能熟悉了解对方，同时要主动向对方介绍管道基本情况 和管道保护法关于后建服从先建的规定，便于在接洽过程中相互理解、培养信任感。沟通时既要坚持原则又要注意工作方法；既要保障管道安全，又要为对方工程顺利开展创造必要的条件。做到将心比心，想方设法取得对方的理解和支持，最终实现“双赢”。

在实践中我们摸索出四点有效做法。

一是见管见缆。见管见缆是基于管道档案不全不准、仪器探测有偏差等问题而提出的强制要求。在每一处交叉点上下游都必须进行人工开挖探坑，准确探明管道和光缆位置。实际工作中存在几条管道多次交叉并行、同时开挖出多条光缆的情况，需要通过各种技术、管理手段确定管道、光缆的具体位置。

二是三级联络。要求现场监护人员与施工作业人员、作业区管理人员与施工单位现场负责人、科室负责人与后建工程方负责人建立三级联络机制。相关人员在整个施工期间确保横向和纵向交流畅通，信息共享，形成合力。

三是快速通过。对突发性、临时性、周期较短（当日可完工）的项目，如修建乡村道路、简易水渠、敷设水管、埋设电缆等，巡护人员一经发现，应立即制止其施工并通知作业区人员，在确保管道安全的前提下，由作业区人员到现场监护施工，快速通过。

四是机在人在。要求现场指挥人员、监护人员时时盯住大型机械，随时保持与操作手的联系，对违规作业及时发现和制止。同时也要求现场施工单位对操作手加强管理，通过临时培训让操作手清楚管道（光缆）具体信息、管道（光缆）两侧各5米范围内禁止机械作业、损坏管道（光缆）安全的危害及应承担的法律责任。坚决杜绝违章指挥和违章操作，把施工损坏消灭在萌芽状态。

总之，树立“双赢”思维和加强现场管道保护工作，是保证管道（光缆）安全，保障后建工程方按照工期完成工作任务的重要前提。“双赢”强调的是双方的利益兼顾，是一种互利互惠的合作模式。只有如此，才能实现双方的利益平衡，找到合作的利益支点，保证工作目标的实现。

 

第二作者：费普鸿，北京管道天津输气管理处安全科工程师。

 

 

管道企业要带头学习法律 宣传法律

 

北京管道陕西输气管理处副处长 王明东

 

 

我们在学习贯彻管道保护法的同时，完善了管道管理制度，对管道重点部位进行风险识别，加强日常检查，制定事故应急方案，联合地方管道保护主管部门开展法制宣传，让法进乡村、入人心。如何加强管道保护法的宣传，发挥法律对管道安全的保障作用，我有几点建议。

管道企业要带头学习法律、宣传法律、遵守法律。每位员工要成为管道保护法的义务宣传员，用发微信、发电子邮件、发宣传品等方式，向亲友普及法律知识，让他们认识到管道安全关系到国家能源安全和每个人自身安全，自觉养成保护管道的意识，影响和带动周围的人尊法、守法，共同维护管道安全。

与当地政府、公安机关合作，在油气管道途经人口较为集中的地方，树立醒目宣传牌，把管道保护法有关规定写在上面，既起到宣传作用，又起到警示作用。在管道附属设施上喷涂一些宣传、警示性标语，使广大居民知道保护管道是公民的责任，“保护管道，人人有责”。

管道保护法规定地方政府对保护管道安全负有领导责任，管道企业要主动联系政府有关部门采用广播电视、报纸等新闻媒体，举行宣传月、宣传周等活动，多形式、多层次、全方位地开展宣传，做到管道保护法律知识人人皆知、家喻户晓，形成全社会关心管道安全、人人保护管道的良好氛围。

把法律条款、案例等内容制作成图文并茂的展板，在管道沿线农贸市场、城市广场、农村集会、学校门口等人员比较集中的地方不定期地进行流动展示宣传。创作漫画和卡通画，向居民散发、张贴进行宣传。

在管道保护法实施过程中，我感到有一些内容和规定比较原则不易操作，建议修订和完善。

一是第三十条管道两侧各5米范围内禁止行为要有具体说明。例如不允许建温室，是否包括塑料大棚，有关方面看法不一，应该给予具体的解释说明，以提高法律的执行效果。

二是政府管道保护主管部门法律责任需要进一步落实。有的单位对于解决管道外部安全隐患问题，推诿扯皮，不够积极主动，使一些问题久拖不决，应建立法律实施效果的监督检查机制。

三是进一步明确安全保护距离。近年来，在管道周边批建的项目增多，管道企业与政府尽力沟通，但阻止不了项目的建设，其中重要原因是法律对于在管道周边规划修建人口密集型场所的安全保护距离缺乏明确规定，建议尽快加以修订。

 

 

管道保护要密切联系群众 紧紧依靠群众

 

中国石油管道公司大庆（加格达奇）输油气分公司林源输油站高级技师 张建华

 

 

管道保护法的颁布实施，对管道企业来说在维护管道安全和企业利益方面多了一道法律屏障。但对管道的保护不完全等同于对管道企业的保护。管道企业作为法律主体必须履行管道保护法规定的义务和责任，带头学法、守法、用法，管道管理者要全面掌握、深刻理解、严格执行。在保障管道安全运行的同时尽量不损害周边群众的利益，如在制定长输管道地面标志规范时，为了维护农民的利益，规定了标志桩牌在一定距离上可以沿管线移位，方便土地耕种。在开展管道检测检修等工作时尽量避开农作物生长季节进行作业，一旦造成损失要及时给予赔偿。管道企业违法也要受到法律制裁。

管道企业是法律的遵守者和执行者，而不是执法者，对违法者没有处罚权利，但要善于发挥法律的作用。在面对管道外部安全隐患企业自身无法解决时，依靠政府管道保护主管部门“依法查处危害管道安全的违法行为”的职能进行查处。违法者拒不执行处罚，还可以通过法院、公安等部门强制执行。但如果事事这样做，行政成本和执法成本会比较高。好的做法是发挥典型案件的警示作用，处罚一个，教育一片。如前几年笔者管理管段所经过的村子进行渠道清淤，虽然提前向村民告知管道保护要求，划定范围，但清淤人员不听劝阻强行施工，损坏了部分水工砌石，并对上前阻止的巡线人员谩骂推搡。输油站立即报警，同时汇报给政府主管部门及安监部门。通过调查，认定该行为违反了管道保护法和治安处罚条例，责令对损坏的水工设施恢复原状，对有关人员作出行政拘留处罚，在当地发挥了很好的警示教育作用。

对大量的穿跨越管道施工，我们要做到提前发现、提前预判、提前告知，与施工方一起做好管道保护方案和设计。能给予方便的，尽可能提供帮助和服务，简化手续，减少与地方群众的矛盾，避免冒险、违规施工行为发生。小到村屯的排水，大到城市发 展，都给予积极配合。近几年降水较多，为了保护庄稼、住宅，村屯挖排水沟的情况增多，雨季时管道管理人员和巡线员每天都在线路上奔波，与沿线村长密切沟通，只要发现有挖沟迹象，无论早晚马上赶到现场，确定管道位置，划定保护范围，让村民能及时挖沟排水。村民看到我们急人所急、帮人所难，不拖延不刁难，也逐步理解和配合我们做好管道保护工作，有时在距管道几十米就停止挖掘，等待我们到达现场确定位置。

管道企业作为国有企业，要坚持党的宗旨，发扬密切联系群众的作风。管道保护工作离不开人民群众的支持，广大群众知法守法，就能主动避免违法行为发生，相当于增加了一大批不在编的巡护员。输油站在沿线建立了管道保护宣传站，开展宣传活动，发放宣传品；建立了管道保护联系微信群，宣传法律知识、进行有奖答题等多项活动。通过坚持不懈的发动群众、依靠群众，近年来管道和光缆损伤事件大幅度降低。

 

 

法律对企业责任提出了更高的要求

 

北京管道内蒙古输气管理处乌兰察布作业区工程师 苏金峰

 

 

管道保护法作为我国第一部保护特定设施的专门法律，首次从法律角度强调管道企业是维护管道安全的主要责任人，明确了管道企业的责任和义务，明确了政府及有关部门的管道保护责任，规定了管道保护措施。同时也提出了维护土地权利人的合法权益，注重贯彻节约用地、环境保护等原则。管道保护法的实施从法律上提升了管道的地位，为管道保护工作提供了强有力的法律支持。

一是明确政府、企业和公民的法律责任，为建立管道保护管理机制提供了基础。形成了中央、地方、企业三级责任体系，理顺了管道保护管理机制。 二是明确破坏及危害管道及附属设施安全的法律责任。管道保护法细化了禁止危害管道安全的行为，增加了对违法修建的建筑物进行拆除的具体规定，提高了管道占压清理的可操作性。 三是管道用地受法律保护。管道保护法规定管道发展规划应当符合国家能源规划并纳入地方政府的城乡建设规划，管道建设用地不得擅自改变用途，从源头上保障了管道合法用地。

对照所学的法律知识，结合管道安全保护本职工作，我有以下体会。

一是管道保护法不仅为管道企业实施管道建设和组织管道运营提供了有力支持，同时对管道企业应承担的责任和义务提出了更高的要求。首先应全力保障管道安全运行，保证油气供应。其次应保证管道建设工程质量，管道的安全保护设施应当与管道主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。再次管道企业应当建立健全管道巡护制度，发现有危害管道安全的情况或者隐患的，应当及时处理和报告。

二是随着我国管道法治建设的进一步加强，相信未来管道保护法的实施将更加严格。首先在管道规划建设环节要解决管道用地权利问题，处理好与土地使用权人的利益关系，保障企业巡检、维抢修用地权利和防止违法占压，管道的投资和运营成本将有一定增加。其次对高后果区问题更加重视，管道企业管好存量、控制增量的任务更加繁重。再次管道企业安全环保事故的应急处置责任进一步加大。

三是对管道保护法的修订工作提一点建议。管道保护法第三十条规定，在管道线路中心线两侧各5米地域范围内，禁止使用机械工具进行挖掘施工。从实际情况看，法律规定的管道中心线两侧各5米保护范围偏小，早期的管线管径较小且无伴行光缆，而目前国内建设的高钢级、高压力、大口径管道比例越来越大，最大管径已达到1 422毫米，且都有伴行光缆。施工挖掘稍有偏差就可能损坏光缆和管 道，建议将“管道线路中心线两侧各5米地域范围”修改为“管道管径外沿两侧各5米地域范围内”，以便更加符合保护管道本体安全的实际需要。同时期待新成立的国家管网集团公司根据法律精神，研究在确保管道运行安全的同时，维护管道途经土地所有者权益，调动群众参与管道保护工作的积极性。

 

第二作者：时若楠，北京天然气管道有限公司内蒙古输气管理处乌兰察布作业区副主任。

 

 

让法律成为化解矛盾的“调和剂”

 

西气东输甘陕管理处高陵维修队管道保护工 王刚

 

 

管道保护法已经实施10年了，很庆幸有这部法律为我们管道人保驾护航。作为一名基层管道管理者，通过长年学法、守法、用法，也发现一些需要完善和加强的地方，想谈谈自己的看法。

一是管道建设和保护离不开土地。尤其近几年以来，第三方施工、地质灾害、环焊缝缺陷治理等，都需要直接开挖用地。管道保护法第二十七条规定，管道企业对管道进行巡护、检测、维修等作业，管道沿线的有关单位、个人应当给予必要的便利。因管道巡护、检测、维修等作业给土地使用权人或者其他单位、个人造成损失的，管道企业应当依法给予赔偿。我们实际也是这么做的，只要给老百姓造成实际损失，一般都会按照临时用地的标准给予补偿。但一些群众并不理解，要求提高补偿标准，甚至不达目的誓不罢休，以各种形式阻工，给管道日常管理带来了很大困扰。建议管道途经的地方政府依据管道保护法制定相关赔偿标准，避免产生影响双方关系的矛盾。

二是法律规定的处罚力度较小。例如管道保护法第二十八条禁止移动、毁损、涂改管道标志和禁止在埋地管道上方巡查便道上行驶重型车辆。这种情况在基层较为常见。对此管道保护法第五十四条规定由主管管道保护工作的部门责令改正；情节严重的，处二百元以上一千元以下的罚款。靖边作业区某村民农耕时损坏桩牌5个，地方派出所和村委会对其进行处罚，但处罚额度不足以起到惩戒作用。后来作业区联合派出所、村委会让当事人现场说法，起到了较好的宣传作用。

三是高后果区管理缺乏明确规定。管道保护法第三十条规定，管道中心线两侧5米范围内，禁止建房以及修建其他建筑物、构筑物。那么在5米外建就可以了吗？建多少层，可以居住多少人？西二线管径1 219 毫米，其潜在影响半径为417.9 米。建议做出明确规定，以便控制高后果区数量和人口密度，降低公共安全风险。

四是相关主体法律责任不够明晰。虽然管道保护法对管道保护的责任主体和监管主体的职责做了一些规定，但是笔者认为还不够具体明确，特别是安全生产和管道保护分属不同部门管理，需要进一步协调，使两者形成合力，共同促进管道安全发展。