深刻汲取事故教训 加强燃气行业安全法治建设

李颜强

中国市政工程华北设计研究总院有限公司

1  湖北十堰等地燃气事故警示

湖北十堰“6·13”燃气爆炸重大事故，以造成26人死亡、超百人不同程度受伤的严重后果震惊业界，直接冲击人民群众的安全感，社会影响恶劣。事故暴露出一些地方和企业安全发展理念不牢、安全基础薄弱、安全管理缺失等突出问题，教训十分深刻，给燃气行业安全运行和用户安全用气再次敲响了警钟。最近，湖北十堰“6·13”事故调查报告公布，事故原因为天然气中压钢管严重腐蚀导致破裂发生泄漏，泄漏的天然气在建筑物下方河道内密闭空间聚集，遇火星发生爆炸。事故发生后，国务院安委会对部分城市的燃气安全管理情况开展督导检查，也发现一些安全问题。应急管理部公布了近年来发生的一批燃气安全事故典型案例。如2017年吉林松原“7·4”燃气管道泄漏爆炸事故，造成7人死亡，原因是施工企业在施工过程中，钻漏地下中压燃气管道，导致大量燃气泄漏扩散到附近建筑物空间内聚集引发爆炸。2017年浙江杭州“7·21”燃气爆燃事故，造成3人死亡，原因是餐馆液化石油气钢瓶橡胶软管老化且连接不牢固致软管脱落，气体持续泄漏，遇电火花而引发爆炸，爆炸导致现场醇基燃料发生剧烈燃烧引发其他液化石油气钢瓶受高温烘烤而超压爆裂，发生第二次爆炸。2019年江苏无锡“10·13”液化石油气爆炸事故，造成9人死亡，原因是液化石油气钢瓶使用中压调压阀，造成软管与集气包连接接头脱落，液化石油气大量泄漏，遇电火花而引发爆炸。2019年北京顺义“12·3”燃气爆炸事故，造成4人死亡，原因是燃气管道主阀门法兰垫片受液化石油气和二甲醚混合气体长期腐蚀，局部发生破损脱落，泄漏出的气体与空气混合遇电气火花发生爆炸。2021年上海青浦“2·1”燃气管道泄漏爆炸事故，4名抢修人员在室外抢修燃气管道时，室内突然发生闪爆，造成人员受伤，原因是室外燃气管道开挖施工时间较长，未及时做好泄漏管道的封堵切断保护工作，导致燃气在室内聚集达到爆炸极限，遇点火源突然发生闪爆。

这些事故发生有以下几方面原因。

一是建设和使用中不遵守规章制度造成事故隐患。包括燃气设施不按建设审批程序进行建设和改造；用户不经验收审查合格擅自投入使用；燃气企业和施工单位不具备相应施工能力和相应资质，违规施工安装，存在转包、非法分包等违法违规行为；使用环境和相关产品不符合国家标准规范要求，在不具备安全条件的场所储存、使用燃气；未按照国家标准规定设置通风、燃气泄漏报警等安全设施；燃气企业和施工单位未按要求制定燃气设施保护方案，未对其施工现场进行指导和监护等等。

二是隐患排查整改监管不到位。燃气企业未对燃气设施定期开展安全检查，管道安全隐患多年未消除，甚至从未巡查；政府相关部门安全生产监督管理职责未履行到位，监督检查流于形式；瓶装液化石油气安全管理不到位，部分地区仍然存在违法违规经营、储存、充装、运输、使用等问题。

三是应急处置措施不当。应急管理责任不落实，应急预案脱离实际，流于形式；应急反应迟缓，处置混乱，未及时阻断气源，未进行燃气浓度检测，未有效组织人员及时疏散；应急人员缺乏培训和提高；应急联动机制不完善，基层应急处置能力不足、经验不够；未严格按照抢修施工方案有效辨识现场安全风险并做好安全防护措施等等。

分析查找事故原因，仍然是一些常见因素，即从业人员心存侥幸，安全意识不强，安全制度执行不严格，各层级安全检查存在形式主义、官僚主义。事故发生看似偶然，实则必然，有很多经验和教训值得总结。

一是燃气事故应急决策方法和程序需进一步研究，应急处置预案和演练需进一步加强，政企之间、部门之间应急协同机制需进一步完善。从应急演练和应急预案看，有些事故应急决策程序层级多，处置需逐级上报，灵活权限不够，对于紧急情况处理迟缓；应急预案制定不合理，不结合实际情况，操作性不强。协同机制不清晰，分工不明确，信息化手段尚需进一步加强。

二是运营单位存在安全设施和装备投入不足，技术更新不快，安全手段较为落后等现象。运营单位管线巡检仍然过分依靠人工巡查，先进智能化装备不足，对管线情况靠记忆、靠经验进行维护和判断的情况依然存在，不能及时有效发现事故隐患。

三是安全技术法规和强制性工程建设规范执行力度不够。规划设计前瞻性不强，建设时序和城市发展缺乏统筹考虑，存在不协调现象，给燃气设施安全运行带来不利影响。燃气行业存在重视运营阶段安全管理，轻视规划设计安全管理现象。注重排查运营安全隐患，而对规划设计中存在的安全隐患重视不够，没有做到从源头预防事故。

四是城镇燃气领域科技投入不能适应燃气行业发展的需要。科技项目分散，关键技术成果少，不成体系，推广缓慢，影响行业整体技术进步。在燃气这样一个需要高度重视安全的领域，应该在国家和地方科技计划设置研究专项，加大安全应用科技投入和成果转化力度，更多的用技防而不是单纯靠人防解决安全问题。

五是燃气领域专业技术人才缺乏，人才培养机制不完善，不能有效应对行业快速发展和安全事故频发的形势。燃气学科领军人物和学术带头人缺乏，行业话语权不足。高等院校燃气专业日渐萎缩，课程缩减，招生人数减少，直接影响行业科学技术健康发展。

2  认真贯彻落实新《安全生产法》加强行业安全法治建设

新《安全生产法》（以下简称“新安法”）明确提出安全生产工作应当以人为本，将坚持安全发展写入了总则；将安全生产工作方针完善为“安全第一、预防为主、综合治理”，进一步明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径；提出要建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的工作机制，进一步明确了各方安全职责。

贯彻落实“新安法”对于燃气行业坚守红线意识，进一步加强安全生产工作，实现行业安全生产形势根本性好转具有重要的现实意义和指导意义。

一是县级以上地方人民政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中的重大问题。按照“安全生产管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，明确各级政府安全生产监督管理部门实施综合监督管理，有关部门在各自职责范围内对有关“行业、领域”的安全生产工作实施监督管理。明确各级安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门作为行政执法部门，依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。

二是强化乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构安全生产职责。针对各地经济技术开发区、工业园区的安全监管体制不顺、监管人员配备不足、事故隐患集中、事故多发等突出问题，明确乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关，应当按照职责加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

三是明确生产经营单位安全生产管理机构、人员设置、配备标准和工作职责。建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。其职责包括拟定本单位安全生产规章制度、操作规程、应急救援预案，组织宣传贯彻安全生产法律、法规，组织安全生产教育和培训，制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为，督促落实本单位安全生产整改措施等。生产经营单位作出涉及安全生产的经营决策，应当听取安全生产管理机构以及安全生产管理人员的意见。

四是建立事故隐患排查治理制度。生产经营单位必须采取技术、管理措施消除事故隐患。政府有关部门要建立健全重大事故隐患治理督办制度。对未建立隐患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隐患的行为，制定严格的行政处罚标准。强调推进安全生产标准化建设，提高本质安全生产水平。

“新安法”上述要求，无疑对燃气行业违规建设和使用造成事故隐患、隐患排查整改监管不到位、应急处置措施不当等事故原因，开出了一剂良方。

3  认真执行《燃气工程项目规范》提高行业安全技术和管理水平

《燃气工程项目规范》（GB55009－2021）将于2022年1月1日起施行，其全部条款为强制性规定。将对行业高质量发展、健康发展、科学发展、安全运行水平提升发挥重要作用，是燃气工程建设和运行维护各方责任主体必须遵守的技术规定。很多条款对于防范安全事故的针对性非常强。如：

第2.2.1条第二款规定，“燃气设备与管道应具有承受设计压力和设计温度下的强度和密封性”。强调了燃气供应是一个压力系统，且运行介质易燃易爆，必须具备强度和密封性。所以材质选择、壁厚计算、密封方式、管道试验、运行维护等方面必须采取适宜的技术措施加以保证。

第2.2.4条规定，“在设计工作年限内，燃气设施应保证在正常使用维护条件下的可靠运行”。建设者应当按照国家有关工程建设标准达到一定使用年限的质量要求设计施工；设施运营者应当按照适宜的运行维护措施去管理这些设施；燃气经营者应当对燃气设施定期进行安全检查、巡查、检测、维修和维护，确保燃气设施安全运行。

第2.2.6条规定，“管道及管道与设备的连接方式应符合介质特性和工艺条件，连接必须严密可靠”。因连接出现问题引发事故的案例很多。常见燃气管道与燃具采用软管连接，发生软管脱落、开裂等事故，是室内燃气供气系统的薄弱环节。

第2.2.7条规定，“设置燃气设备、管道和燃具的场所不应存在燃气泄漏后聚集的条件”。所以在设置燃气设备管道的场所加强通风，防止泄漏聚集是非常重要的。

第2.3.1条规定，“燃气设施应在竣工验收合格且调试正常后，方可投入使用。燃气设施投入使用前，预防安全事故发生的安全设施应与主体工程同时投入使用”。这是保障燃气设施安全运行的重要前提，也是确保燃气设施满足各项设计指标要求的关键一环，必须严格执行国家工程管理的各项规章制度，认真做好竣工验收工作。

第2.3.2条规定，“燃气设施建设和运行单位应建立健全安全管理制度，制定操作维护规程和事故应急预案，并应设置专职安全管理人员”。燃气工程的建设和运行必须坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，建立健全安全生产责任制度和群防群治制度。

第2.3.5条规定，“燃气设施可能泄漏燃气的作业过程中，应有专人监护，不得单独操作。泄漏燃气的原因未查清或泄漏未消除前，应采取有效安全措施，直至燃气泄漏消除为止”。当由于管材腐蚀、老化引起泄漏事故时，泄漏速度慢、泄漏气量较小、易扩散至其他地下空间而聚集，由于难以被发觉和查明泄漏源，此类风险很高。燃气设施运营企业应制定完善燃气泄漏源查找、燃气泄漏现场处置流程和规程。

4  几点建议

我们应认真总结汲取湖北十堰等地燃气事故教训，切实改进和提高燃气行业安全管理水平，减少事故发生，保障人民生命财产安全，促进行业健康高质量发展。

一是牢固树立安全发展理念。认真贯彻落实“新安法”，健全燃气行业安全督查长效机制，完善和落实安全生产责任制，完善安全管理各项制度，总结推广成功经验，进一步强化全员安全意识，提升全行业安全管理能力。

二是加强应急决策程序方法研究。构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。根据实际情况制定和完善燃气运营单位应急预案，明确不同类型事故防范措施和处置程序。加强应急管理机构建设和应急救援队伍建设。采用信息化手段建设突发燃气事故预警预报信息系统，做好各类相关预案的衔接工作，促进政企之间、部门之间的协调配合和职责落实。

三是科学编制燃气工程建设规划。注重规划的前瞻性、统筹协调性和规划实施的严肃性。加强对燃气工程建设阶段的安全管理，落实工程设计质量终身责任制，设计单位应严格按照工程建设强制性标准进行设计。对违反有关法律法规或工程建设强制性标准的不良行为，依法依规处理。

四是推进燃气行业法制建设。建议国家在《城镇燃气管理条例》基础上，尽快研究制定《燃气安全法》《燃气设施安全保护条例》，通过建立和完善《燃气工程项目规范》等强制性技术标准和其他推荐性国家标准及团体标准，形成完整的燃气安全法律法规保障体系和技术标准保障体系。

五是加大燃气行业安全领域科技投入。建议在国家重点研发计划和住建领域科技项目中设立研究专项，针对燃气行业安全技术的薄弱环节，开展理论研究、技术研发、装备研制，积极开展成果示范，提高燃气行业安全运行水平，推动行业健康发展。高等院校可独立设置燃气专业，加强燃气专业师资队伍建设，大力培养燃气专业技术人才。加强燃气学科机构建设，大力开展燃气行业学术交流活动，充分发挥相关学术团体引领发展、凝聚人才和智库参谋作用。加强燃气学科领军人物包括院士、大师的培养，以引领行业技术进步，提升行业科技水平。