某管道公司员工来信询问：

长期以来，管道上方违法占压、施工挖掘损坏和打孔盗油问题屡禁不止，严重影响了管道安全运行。据了解，由于管道敷设属于临时用地，管道企业没有取得土地使用权，给管道安全保护和管理增加了难度。请问管道敷设用地可以永久征用吗？

孔卓然（中石化石油销售公司法律专家、公司律师）对此分析认为：

从历史沿革看，管道线路用地权利的取得分为两个阶段。

第一阶段，以征地方式取得土地使用权。1978年国务院批转石油工业部等《关于保护输油输气管道安全生产的报告》，明确提出“长输管道占用的土地，自管道外壁两侧各延伸一米，在建设时一次性征购，土地使用权归管道部门所有”。1989年《石油、天然气管道保护条例》保留了上述规定，明确管道线路占地需要征地。同时规定：“当地农民在征得管道企业同意后，可以在征地范围内种植浅根农作物。” 1987年《土地管理法》生效后，管道企业相继办理了管道线路用地土地使用权登记手续，其性质为划拨的国有建设用地。

第二阶段，以临时用地形式使用管道线路用地。1993年由原中国石油天然气总公司编制，经国家建设部、土地局批准的《原油及天然气工程建设用地指标》出台，其中第2.0.8条明确要求“原油及天然气工程项目站外管线的敷设宜采用深埋方式，减少永久性用地”。2016年《石油天然气工程项目用地控制指标》（国土资规〔2016〕14号），不再提及管道线路占地指标。

据此，经笔者考证，自20世纪90年代中期开始，政府不再批准管道线路用地指标。管道企业亦无法再以划拨或者出让形式取得国有建设用地土地使用权，转而采取临时用地形式，通过对相关土地权利人给予补偿，永久使用管道途经土地的地下部分。《管道保护法》出于管道安全和公共安全的需要，对管道上方一定范围内土地使用做了诸多限制，因此引发了许多矛盾。国内有学者建议，根据《民法典》有关地役权的规定和《管道保护法》第十四条规定，通过管道企业与相关土地权利人签订地役权合同的方式，根据管道使用年限或对土地使用影响程度，向相关土地权利人进行补偿，以取得管道巡检维护的权利。笔者认为，新建管道可以采取这种办法一劳永逸解决问题。但对已建特别是《管道保护法》颁布前建成的管道，应当慎重对待。若采取大规模补偿，企业将会面临较大的谈判成本和资金成本，并可能产生攀比、连锁示范等问题。基于“法不溯及既往”原则，管道企业可以据此提出抗辩。