王贵涛 张振永 王江宇

中国石油天然气管道工程有限公司

为了保障油气长输管道工程建设和安全运行，《石油天然气管道保护法》第三十条针对管道中心线两侧各五米地域范围内采取诸多限制，如禁止种植深根植物、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房和取土等等，这些规定为防范施工挖掘损坏管道和违法占压管道发挥了重要作用，同时也限制了土地权利人合法用地权利。为此管道保护法第十四条规定：“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照建设时土地的用途给予补偿。”由于该规定比较原则，加上管道保护法和其他法律、法规对管道企业如何取得土地使用权利与权利类型没有做出明确规定，从而引发了土地权利人与管道企业之间“用地”和“保护”的冲突。据公开数据，在2014—2016年全国油气管道安全隐患整治攻坚战中，各地政府和管道企业共花费300多亿元用于解决管道占压和安全距离不足等问题。因没有从根本上解决用地矛盾，管道上方违法占压、第三方施工挖掘损坏等现象长期得不到彻底解决，成为影响管道安全运行的一大“顽疾”。

油气管道工程征占地主要分为站场、阀室等永久占地和线路施工作业带、临时施工场地以及管道中心线两侧各五米的带状地块等临时用地，目前矛盾主要集中在管道保护法限制了土地利用权利的十米宽的带状地块上。为了解决存在的矛盾，保障管道用地权利，现阶段地方政府和企业通常采取两种补偿方式。一种叫“临时征地永久补偿”，由管道企业对管道中心线两侧各五米的带状地块按照永久用地的标准进行补偿，管道企业取得部分用地权利，如设立巡检通道等，允许土地承包人在地块上从事管道保护法不予禁止的生产活动。还有一种是提高补偿标准，建设阶段管道企业向当地支付超过补偿标准之外的费用，以便管道在当地能够顺利通过。这两种方式虽然可以起到一定的缓解矛盾的作用，但因缺少法律和政策依据，仍然无法有效保障管道企业的用地权利。

铁路、公路等线性基础设施工程用地采取的是国家征用的方式，通过合同规定一次性永久补偿，将土地使用权转让给相关企业。油气管道工程与铁路、公路工程的区别，在于对管道敷设用地采取了临时性用地补偿的方式，并没有取得土地使用权。在这种情况下，当管道企业约束土地权利人的行为时，反而可能侵犯了对方权利，导致双方矛盾的发生。

我国是法制社会，如何在法律层面解决管道企业与土地权利人之间的用地矛盾值得深入思考。

2021年1月1日实施的《民法典》第三百七十二条规定“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地”。第三百七十六条规定“地役权人应当按照合同约定的利用目的和方法利用供役地，尽量减少对供役地权利人物权的限制”。三百七十九条规定“土地上已经设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权”。《民法典》上述关于“地役权”的规定为保障油气长输管道用地权利提供了重要的法律依据。

根据第三百七十二条和三百七十九条，对于不存在土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权的土地，管道企业作为“地役权人”可以从供役地权利人处获得“地役权”；对于已经存在土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权的土地，管道企业在取得用益物权人的同意后，可以从供役地权利人处获得“地役权”。

根据第三百七十六条规定，管道企业可以通过签订合同的方式，取得用益物权人同意和从供役地权利人处获得“地役权”。

针对以上分析，有两种解决思路，一种是参照铁路、公路的形式，通过合同规定一次性永久补偿，将土地使用权转让给管道企业，但目前国家政策尚不允许对管道敷设用地永久性征地。另一种采取“地役权”方式，管道企业作为“需役地人”，与“供役地人”（即土地权利人）依法签订地役权合同，由地方政府按照介于永久补偿和临时补偿之间制定合理的补偿标准，管道企业向土地权利人进行补偿，管道企业因此获得巡检、维护、抢修等使用土地的权利，而土地权利人则应承担保护管道的相关义务，并不得从事管道保护法禁止的活动。地役权合同签订后应向政府主管部门进行登记，并纳入国土空间规划管理。从我国现行法律和政策规定看，“地役权”是解决当前管道用地矛盾和保障管道用地权利比较理想的方式。

作者简介：王贵涛，1970年生，线路设计总工程师，毕业于黑龙江商学院油气储运专业，现主要从事油气长输管道工程线路设计和管道完整性管理等工作。联系方式：13930661292，cppe_wgt@cnpc.com.cn。