《管道保护》编辑部：《石油天然气管道保护法》（简称管道保护法）作为油气输送管道行业的第一部重要法律实施已有12年了。制定这部法律是“为了保护石油天然气管道，保障石油天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全”。法律在有关条款中规定，管道线路与周围建（构）筑物“应保持本法和有关法律、行政法规以及国家技术规范的强制性要求规定的保护距离”，以此保护管道不受外部侵害以及保障管道周边群众生命财产安全。由于规定比较原则，不同利益相关方在执行中往往有不同解读，影响到法律的有效实施。为了准确理解全面贯彻管道保护法关于距离的规定，我们特别邀请了中国石油天然气管道工程有限公司（原管道设计院）线路设计专家、教授级高级工程师余志峰进行分析解读，欢迎广大读者互动交流。邮箱：guandaobaohu@163.com。

编辑部：油气输送管道具有高效、经济、安全、环保的特点，但管道作为没有围墙的线性工程，长期面临比较突出的外部安全问题，这也是管道保护法要对管道线路与周围建（构）筑物距离作出规定的重要原因。请您简要介绍一下管道保护法对于距离有哪些具体规定？ 

余志峰：进入新世纪以来，我国建设了横贯东西、纵通南北的干线管网，包括西气东输二线、三线，中缅油气管道，中俄东线天然气管道，中俄原油管道一、二期等能源通道工程，全国一张网骨架基本建成。为保障国家能源安全和油气输送安全，2010年管道保护法颁布实施并发挥了重要作用。在实践中也发现了一些矛盾和问题，其中比较突出的是管道线路与周围建（构）筑物距离的规定，不同群体对此理解不一，执行起来也难以统一。

管道保护法有两个章节规定了管道线路与周围建（构）筑物的距离。其中第二章“管道规划与建设”第十三条规定：“管道建设的选线应当避开地震活动断层和容易发生洪灾、地质灾害的区域，与建筑物、构筑物、铁路、公路、航道、港口、市政设施、军事设施、电缆、光缆等保持本法和有关法律、行政法规以及国家技术规范的强制性要求规定的保护距离。”第三章 “管道运行中的保护”第三十条规定了管道线路两侧五米范围内禁止可能危害管道安全的一些行为，如种植深根植物、建温室、建房以及修建其他建筑物、构筑物。第三十一条规定了在管道线路周边修建人口密集的建筑物以及易燃易爆场所的距离应符合国家技术规范的强制性要求，同时指出国家技术规范的强制性要求，应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定。上述法律条款出现了“保护距离”“五米”和“距离”等三种提法。

编辑部：先请您对管道保护法第十三条关于“保护距离”的规定做一简要分析。

余志峰：第十三条要求管道建设选线应当与建（构）筑物保持本法和有关法律、行政法规以及国家技术规范的强制性要求规定的保护距离。

该条的保护距离没有明确保护对象是建（构）筑物还是管道，对此我的理解主要是对建（构）筑物的保护，通过采取一定的保护距离来保障建（构）筑物的安全。原因是在选线时这些建（构）筑物已经存在。根据第四章“管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理”关于后建服从先建原则，应保证已有建（构）筑物的安全。但直到目前本法及有关的法律、行政法规，如建筑法等都没有针对管道与建（构）筑物之间的保护距离做出具体规定。国家技术规范只有GB 50253―2014《输油管道工程设计规范》的强制性条款4.1.6的第1款规定“原油、成品油管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于5 m”，GB 50251―2015《输气管道工程设计规范》的非强制性条款4.1.1的第10款规定“埋地管道与建（构）筑物的间距应满足施工和运行管理需求，且管道中心线与建（构）筑物的最小距离不应小于5 m”。两部设计规范的条文解释都是从管道安装、保护管道、满足运行需要的角度来规定的最小距离，而不是从保护建（构）筑物的角度来确定最小距离。

由于管道保护法和相关法律法规都没有明确规定对建（构）筑物的保护距离，只有两部设计规范有最小距离的要求，因此，这个最小距离很容易被解读为是对建（构）筑物的保护距离，但显然与管道保护法第十三条的本意是不符的。

编辑部：两部设计规范都称，其规定最小距离的依据是管道保护法第三十条关于“五米”距离的规定，对此您是如何理解的呢？

余志峰：我理解管道保护法第三十条规定的“管道线路中心线两侧各五米的地域范围”，是为保障管道安全而划定的一个核心保护区域。《石油天然气管道保护法释义》对此规定进行了说明，其目的是为了保护管道防腐层，保护管道免受近距离施工作业影响和损伤，根据管道上方不能行驶或者承载大型车辆或设备、为保证管道维抢修作业所需的单侧车辆通过能力，满足管道开挖一般放坡和堆土作业的空间需要，并本着节约使用土地的原则确定的，包括第（三）款提到的禁止在此范围内建房以及修建其他建（构）筑物都是从保护管道的角度来规定的距离范围。如果紧邻管道建房以及修建其他建（构）筑物，在施工过程中可能危害管道安全，而且使得管道没有维修维护的通道，因此应禁止这类活动。五米距离在一般地段是合理的，但是对于软土地基地段（西二线湘潭支干线断管事故）、山区地段（中缅天然气“7·2”事故、“6·10”事故等）等，这个距离并不能保证管道的安全，因此这一条款在具体实施和未来法律修订时应特别关注其适用范围。

编辑部：近年来，管道周边近距离修建人口密集场所的现象比较普遍，管道保护法第三十一条对此作了专门规定，其目的是什么？

余志峰：第三十一条规定修建居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集的建筑物等与管道的距离应当符合国家技术规范的强制性要求。同时又提出“前款规定的国家技术规范的强制性要求，应当按照保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定。” 其目的非常明确，即保护管道和建筑物安全（人员安全），同时兼顾我国土地紧缺的国情。它既包含了第十三条“保护距离”的含义，也包含了第三十条“五米”的含义。保护人员安全的距离需要考虑的因素较多，包括管道本体（失效模式、规格、压力等）、建筑物的类型（一般建筑、人口密集建筑等）及人员分布情况（在位时间、逃生通道、户内、户外等）等。过分强调人员安全（如零伤亡），则需要确定的距离很大，不利于土地利用，同样如果只考虑节约用地，距离很近则人员安全得不到保障，容易发生重大伤亡事故。

编辑部：您刚才对管道保护法规定的管道线路与建（构）筑物的“三种距离”提出了自己的观点。对于帮助我们厘清认识，准确理解和掌握法律相关规定有很大帮助。您对此还有哪些建议？

余志峰：根据以上分析，我们可以得出结论：第十三条“保护距离”主要是保护建（构）筑物安全的距离；第三十条“五米”主要是保护管道安全的距离；而第三十一条“距离”是在保护管道安全的同时又要保护建（构）筑物安全。为了统一认识以便更好地实施并发挥法律的作用，就管道线路与建（构）筑物之间的距离方面有如下建议。

管道保护法对管道线路与建（构）筑物之间的距离划分为两种，一是管道建设选线与建（构）筑物的双向保护的“距离”；二是运行期对管道保护的“距离”。

管道建设选线双向保护的“距离”的设置，可以按照第三十一条规定的“保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则确定”。因为除了前面提到的根据后建服从先建原则，应保证已有的建（构）筑物的安全外，也要考虑已有建（构）筑物对管道安全可能产生的影响（如炸药库、加油站等）。选线时要有风险意识，确定与已有建（构）筑物的距离既要保护建（构）筑物安全又要保护管道安全，必要时开展风险评价。在执行第十三条时应根据不同保护对象分别确定“距离”，如与公路相遇可执行《公路安全保护条例》的相关规定。没有依据的应开展专题研究，并将成果公开，取得共识后纳入管道保护法或相关条例、规章。

运行期对管道保护的“距离”可以通过划分不同区域，并设定相应的保护距离。在此期间管道建设在先，其他后建的工程应采取措施来保护管道安全。首先是核心保护区，在这个区域修建建（构）筑物会危害管道、影响管道运行管理，应该予以禁止。不同地段的核心保护区范围可以通过取得管道通过权的方式来划定，一般地段可采用第三十条管道两侧“五米”，对于特殊地段应适当调整。其次是咨询区，范围为管道两侧5米外至200米或潜在影响半径。在这个区域修建建（构）筑物一般不会直接危害管道，但是会影响管道的正常运行管理，如200米内修建建（构）筑物，可能导致地区等级升级、安全风险增大。即使没有导致地区等级升级，如果管道失效，其后果也会更严重，需要管理升级以降低风险。如修建的建（构）筑物导致新增高后果区，则可能引起严重的公共安全，管道运行管理难度增加。因此，在这个区域修建建（构）筑物应事先和管道企业协商，开展风险评价，并根据评价结果进行决策，包括改变建（构）物功能、加强管道管理、管道改造、签订免责协议（建、构筑物业主愿意承担风险）等。咨询区外边界是采用200米还是潜在影响半径，需要根据管道的规格、压力大小等参数来确定。这里值得关注的是国外有的技术规范已经将输气管道地区等级划分范围由200米改为潜在影响半径。

编辑部：众所周知，管道保护法从颁布至今还未进行过任何修订，您对此有何具体建议？

余志峰：作为一部实践性很强的法律，管道保护法应及时总结吸纳技术进步成果和经验教训，并上升到法律层面，从而更加有效地指导具体工作。比如定向钻和盾构技术、管道防腐3PE技术和检测技术以及完整性管理的应用等等，这些都会对管道保护工作产生重要影响。下面我结合工作体会对个别条款有几点修订建议。

第十三条第二款“新建管道通过的区域受地理条件限制，不能满足前款规定的管道保护要求的，管道企业应当提出防护方案，经管道保护方面的专家评审论证，并经管道所在地县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门批准后，方可建设。”建议将“主管管道保护工作的部门”改为“相关部门”。理由：由于不同法律、法规、技术规范的规定不同，管理部门也不尽相同，例如管道埋设在铁路保护区内，需要铁路部门批复，埋设在公路建筑区内，需要公路部门批复，因此除了主管管道保护工作的部门外，还需要其他相关部门的批准。

第十三条第三款“管道建设项目应当依法进行环境影响评价。”建议改为“管道建设项目应当依法进行环境影响、地震安全性、水土保持、地质灾害危险性等评价。”理由：根据环境保护法、防震减灾法、水土保持法、地质灾害防治条例等，都需要开展相应的评价。

第十四条增加“各级地方人民政府对管道建设依法使用土地和搬迁居民，应当给予支持和协助。”理由：这方面协调难度很大，公路法、铁路法、电力法等都有类似的规定。

第十七条“穿跨越水利工程、防洪设施、河道、航道、铁路、公路、港口、电力设施、通信设施、市政设施的管道的建设，应当遵守本法和有关法律、行政法规，执行国家技术规范的强制性要求。”建议将最后一句话改为：“应当按照有关部门批准的方案实施。”理由：与第十三条相对应，穿越上述设施需要有关部门对方案进行审查和批准。

第三十条 “在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止下列危害管道安全的行为”。建议重新进行论证，只禁止确实会危害管道安全的行为。理由：研究成果表明大部分深根植物根系不会损伤3PE防腐层，建大棚也不会危及管道安全。

第三十一条 “在管道线路中心线两侧和本法第五十八条第一项所列管道附属设施周边修建下列建筑物、构筑物的，建筑物、构筑物与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求”，建议在相关的国家技术规范中补充相应的规定或编制管道保护法实施细则。理由：本条款只提出了“保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则”，在具体实践中难以操作。

第三十三条“在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内，除本条第二款规定的情形外，禁止采石、采矿、爆破。在前款规定的地域范围内，因修建铁路、公路、水利工程等公共工程，确需实施采石、爆破作业的，应当经管道所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门批准，并采取必要的安全防护措施，方可实施。”建议删除“因修建铁路、公路、水利工程等公共工程”。理由：大量非公共工程建设同样需要进行采石、采矿、爆破，采取禁止措施并不现实。

编辑部：感谢您接受我们的采访。