《管道保护》编辑部：《石油天然气管道保护法》在保障油气输送安全和国家能源安全的同时，在具体执行中也产生了一些矛盾和问题，影响到法律的实施效果。需要我们深入总结经验教训，完善相关规定，改进工作方法，推动法律全面准确贯彻执行，为管道建设和安全运行创造有利的法治环境。本期我们邀请到国家管网基层单位的几位负责同志，对话交流工作体会和修法建议，也欢迎广大读者参与讨论。（邮箱：guandaobaohu@163.com）

 

管道保护法实施重点问题的思考

石磊

西南管道天水输油气分公司

 

随着地方经济与社会的快速发展，城镇化规模的不断扩大，管道建设保护与城镇规划和道路、电力、水利等建设项目之间的矛盾日益突出。管道穿越城镇规划区，与道路、铁路、电力、水利等设施线路平行或重合问题时有发生，管道敷设无法满足安全防护距离，路由选择愈发困难。比如，在甘肃大部分地区，土地资源有限，城市分布在河道两侧，管道也沿河沟道无人、无建筑区域敷设，随着经济建设的不断发展，城市公共设施和居民建筑逐渐包围、吞噬管道周边地带，对管道安全和公共安全都带来较大风险。下面谈几点看法。

一是管道通过权问题。管道保护法第三十条规定，在管道线路中心线两侧各5米地域范围内，禁止种植可能损坏管道防腐层的深根植物，禁止建温室、建家畜棚圈、建房等。而民法典第三百三十一条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。由于管道用地没有取得使用权，管道保护法做出的禁止性规定，与民法典规定相悖，容易引发争议。如在甘肃陇东地区，天然气管道一般是沿黄土塬或河滩沟道敷设，恰好经过当地有限的可种植农作物区域。政府为了将有限的土地得到合理有效的使用开发，统一规划退耕还林、光伏发电、修建温室大棚等，并给村民一定的经济补偿。而管道保护法的相关规定，影响了土地使用效益的提高，这使得当地政府和群众都难以接受，管道安全维护与当地村民经常发生矛盾，同时也恶化了企地关系。

二是保护距离问题。管道保护法第十三条规定，管道选线与建筑物构筑物应保持国家技术规范强制性要求的保护距离。第三十一条规定，在管道周边修建人口密集场所等，其距离应符合国家技术规范的强制性要求。但这两个方面至今没有出台相应的技术规范。管道周边不同间距可以规划修建什么属性的建构筑物，没有可执行的法规和标准。有的建设单位就依据管道保护法第三十条规定，把居民点建设在5米之外。由于距离过近，一旦管道泄漏发生爆炸事故，将造成严重的人员伤亡、财产损失和社会影响。     

三是管道与城市规划问题。管道保护法第十二条规定，管道建设规划经审核符合城乡规划的，应当依法纳入当地城乡规划。但这一规定没有得到落实。如某地市政府规划建设项目，用地约200亩，设计建造4栋4层员工宿舍，拟入驻1200余人，距离管道最近处仅57米。如项目建成将导致新增人口密集型高后果区，存在较大安全隐患。

针对上述问题，提出几点建议。

建立和完善补偿机制。管道保护法第十四条规定，对于因管道通过给土地使用造成影响的，应给予补偿。但该条规定过于原则无法操作，以致产生利益冲突。建议对十四条进行修订，即根据民法典关于地役权的规定，由当地政府部门组织管道企业和土地权利人签订地役权合同，明确双方权利义务和补偿标准，并进行登记。

明确保护距离的红线范围。根据管道保护法第十三条、第三十一条规定，尽快制定相关国家技术规范的强制性要求。在管道周边设置核心保护区、建筑控制区、应急响应区等，地方国土空间规划避免在天然气管道潜在影响范围内规划建设人员密集场所、易燃易爆场所、特殊场所等。防止高后果区无序增长。

增加高后果区管理及协商条款。当可能出现新增高后果区时，管道企业应及时向地方政府汇报，并提出相应管控措施。在条件允许的情况下新建项目应避让管道，无法避让的情况下通过局部调整与增加安全措施，尽量降低风险。如新建项目导致个人和社会风险不可接受，应提出停止规划建设或管道改迁等措施，彻底消除安全隐患。

 

作者简介：石磊，1976年生，现任西南管道天水输油气分公司安全总监、副经理。

 

管道保护法需要及时修订和完善

王波

西气东输甘陕输气分公司

 

管道保护法的实施，使得曾屡禁不止的违法占压、第三方施工挖掘破坏等事件显著减少。第三方施工单位基本能按照规定开展施工方案编制、审批，与管道企业签订安全保护协议，确保了交叉施工时管道的安全。对影响地方政府或者企业规划建设项目的管段，相关方能主动出资配合管道企业改线。分公司管辖的西气东输一线和二线、中靖联络线、长宁线输气管道干线等1120公里，跨越2省8市22县，十年来管道沿线共计发生交叉施工近万处，与公路、铁路等大型交叉施工上百处，由于依法加强施工的协调和监管，交叉施工均顺利通过，保证了管道安全运行。

目前管道保护外部安全问题比较突出，管道沿线村民维护自身权益的诉求增多，法律已经难以适应形势变化的要求，需要进行修订和完善。

一是法律对管道上方土地使用进行限制，但补偿措施不落实，企民矛盾突出。对多数管道企业而言，只是在建设阶段取得临时用地的权利，在管道运营阶段，管道企业并未取得土地使用权。我国现行法律法规等规范性文件未对管道通过地下的权利、义务作出明确界定。基于管道安全运行的考虑，管道保护法第三十条规定了在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，列出10多种禁止行为，但法律却并未对此作出如何补偿的规定。

二是随着技术的进步，个别条款已不适用于目前管道保护与未来发展需要。如管道保护法第三十条规定在管道上方禁止种植深根植物，由于管道防腐技术更多采用3PE防腐层，可很好的抵御深根植物根系的破坏，加上技术装备的改进，普通树木对开展管道维抢修作业影响极小。

三是法律对安全距离规定不明确，导致高后果区快速增加，带来较大安全风险。管道保护法立法初衷是为了解决管道违法占压、施工挖掘损坏和打孔盗油犯罪活动屡禁不止，而对公共安全问题规定的不够具体。如第三十一条关于在管道周边修建人口密集场所与管道应保持的距离，规定“应当符合国家技术规范的强制性要求”。由于缺少相关的国家技术规范，在面临具体问题时地方和企业往往各执一词，无法形成统一意见。

结合以上问题，建议对部分条款进行修订。

建议实行管道地役权制度，合理补偿因管道建设导致土地利用受限、价值降低的损失，明确土地权利人应当履行的管道保护义务。由自然资源部门组织双方签订地役权合同，对土地权利人给予补偿，管道企业相应取得土地使用权利。

建议在不影响管道防腐层和巡护的前提下，适当放宽对种植深根植物的限制。修改管道保护法第三十条相关禁止性条款内容，在不影响管道防腐层和巡护人员通行的前提下，适当放宽核心保护区内对种植深根植物的限制，避免“一刀切”，导致土地资源浪费。

建议在管道中心线两侧和管道附属设施周边设置安全保护带。管道保护法第三十条规定管道中心线两侧各五米范围内禁止修建建（构）筑物。但管道一旦失效，5米距离难以避免和降低群死群伤的严重后果，也无法满足大口径管线维修抢修需要。建议根据不同的介质、压力等级等管道具体参数，设置不同距离的安全保护带，在安全保护带范围内禁止修建人口密集的建筑物和易燃易爆物品的生产、经营、储存场所，减少高后果区的形成。

 

作者简介：王波，1982年生，高级工程师，现任西气东输甘陕输气分公司副经理。

 

推进管道保护法修订工作

张海亮

北方管道西安输油气分公司

 

《石油天然气管道保护法》的实施对保障管道安全运行发挥了重要作用。分公司管辖兰郑长干线和支线管道途经甘、陕两省，总长806公里。我们夯实企业主体责任，深化企地合作，与沿线5市28区县等签订五级管道保护协议，强化法治宣传，联合应急演练，有力推动了管道企业隐患整治工作，改善了管道外部环境。面对新的情况和问题，需要政府、管理部门和管道企业共同总结法律实施效果，推进法律修订进程，以适应新时代管道安全保护的需求。

一是应明确管道与建筑物的保护距离。《输油管道工程设计规范》和《输气管道工程设计规范》规定埋地管道与建（构）筑物的最小距离不应小于5米。从近年来几次大的管道事故来看，油气管道事故影响范围远远大于5米，比如运行压力10兆帕、管径1219毫米的天然气管道，其爆炸影响半径可能超过300米。

二是要处理好企民之间的利益矛盾。管道保护法第十四条规定：依法建设的管道影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。由于补偿没有落实到位，对企地关系产生了不利影响。管道敷设采取“临时用地、长期占用”，没有取得土地使用权利，维抢修需要动土作业时，经常产生纠缠不清的用地赔偿争议，甚至出现阻挠施工、漫天要价的现象。

三是第三方施工管理需要改进。管道保护法第二十八条至第三十五条分别对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧的建设等行为进行了规范。但由于缺少相关执行细则，落实较为困难。如第三十一条规定凡是穿跨越管道等施工作业应事先向主管部门提出申请。但大量施工项目都属于小型工程，过于繁琐的审批手续反而会增加违章施工的风险。

具体修订建议如下。

补充完善第十三条规定。制定管道与人口密集型建筑物、易燃易爆生产经营储存场所之间保护距离的强制性技术规范，明确可供操作的保护距离标准。规定管道规划选线要落实安全距离的要求，对高后果区采取避绕措施，其他建设规划也应避让已有的管道。明确政府部门的项目审批责任和管道企业的主体责任，将油气管道纳入地方国土空间规划一张图，从源头上防范高后果区风险。

补充完善第十四条规定。对影响土地使用的情形给予实事求是的补偿，明确保障管道维检修用地的合法权利，取得公众对管道保护工作的理解支持。

补充完善第三十一条规定。由政府牵头，行业协会、研究机构和管道企业参与制定土地合理利用规划指南，在管道中心线两侧一定范围内设立管道保护区、应急响应区，以有效控制管道风险，减少管道事故对周边公众和环境的影响。  

补充完善第三十五条规定。对中小型施工项目可实行“快捷审查、快速通过”，对重大施工项目开展风险评估或安全影响评价，并规定不同等级项目的分级管理要求和程序，配套制定相应的国标或行标，使法律条文的执行更具可操作性。

 

作者简介：张海亮，1983年生，高级工程师，现任北方管道西安输油气分公司副经理。

 

管道保护法需要与时俱进

孙鹏

西部管道酒泉输油气分公司

 

为推动《石油天然气管道保护法 》的有效实施，分公司员工数年如一日深入田间地头、农户家中、企事业单位开展管道保护宣传，提升了沿线群众安全意识。2021年11月23日，分公司管辖的西三线管道本体发生裂纹泄漏，根据集团公司规定奖励了发现者王治明10万元。当年地企还签订共管协议54份，联合举行高后果区应急疏散演练26次。联合沿线公安机关开展“一标三实”（标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位）核查，开展武装巡线39次，排查可疑房屋、可疑人员。会同管道保护主管部门严把第三方施工方案审批，有效降低了管道交叉施工风险，保障了管道安全运行。针对管道周边工业园区和新农村建设，会同主管部门督促有关单位采取重新选址、缩小规模、保持安全距离等措施，避免了新增人口密集型高后果区。

在法治实践中，我们感到随着社会经济的快速发展，法律实施面临一些问题和挑战，需要与时俱进，进行修订完善。

一是行政执法主体不落实。管道保护法第五章“法律责任”规定对实施危害管道的行为采取责令停止、罚款、限期拆除等处罚措施，但在实践中由于缺乏执法主体，落实起来极为困难。管道企业从维护社会稳定出发，有时不得不妥协让步，在增加企业运行成本的同时也降低了违法者的成本。

二是高后果区管理难度大。管道周边新农村建设、工业园区扩建、招商引资项目投建、旅游景点开发及配套设施增加等，均可能形成新的人员密集型场所，管道保护法第三十一条对此规定过于原则，难以控制不断新增的人口密集型高后果区。

三是补偿赔偿缺乏统一标准。管道保护法规定，因管道通过影响土地使用的要进行补偿、因维抢修活动造成损失的要进行赔偿。但由于缺乏具体补偿、赔偿标准，有时出现漫天要价的情形，如果得不到满足，可能阻拦线路巡线和施工。

四是相关单位缺少协同机制。管道与铁路、公路等线性工程交叉伴行，不时穿越水利、林地、草原等保护区，当发生应急情况时，需要各方鼎力支持，共同排除隐患，法律应对此作出明确规定。

为此提出以下几点建议。

与相关法律进行协调衔接。如管道保护法第十四条补充：管道敷设用地可根据民法典规定，管道企业与土地权利人签订地役权合同，明确管道通过权利和土地权利人获得利益补偿权利。第五十五条修改为：违反本法规定，实施危害管道安全的行为，造成着火爆炸、管线泄漏、管线停输等严重后果，构成犯罪的，依据刑法有关规定严肃追究刑事责任，并根据造成的损失承担相应的民事责任。

加大对违法行为的处罚。建议提高处罚幅度，对单位处二万元以上十万元以下的罚款，对个人处一千元以上两万元以下的罚款；故意或多次违反本法行为按照双倍进行处罚或给予治安管理处罚，并关联到个人、企业征信。

完善高后果区管理规定。建议第三十一条补充以下内容：严格控制管道周边形成人员密集型高后果区，在管道周边修建人口密集型建筑物，应当经县级以上政府主管管道保护工作的部门审批，并在设计和安评中明确管道保护措施及风险管控要求。

建立应急响应联动机制。建议在第四章增加一条：管道企业与铁路、公路、水利、林草、通信等单位应建立隐患治理、应急响应联动机制，相关单位应积极配合，相互提供便利和支持，不得阻挠拖延。

制定地方管道保护法规。建议制定甘肃省管道保护条例，对管道通过权、安全距离、高后果区管理、补偿赔偿标准、行政执法等，作出具体规定。

 

作者简介：孙鹏，1985年生，高级工程师，现任西部管道酒泉输油气分公司副经理。

 

运用法律手段管控高后果区

龙小东

北方管道长庆输油气分公司

 

油气管道作为国家重要的能源基础设施，是社会经济发展的“生命线”。《石油天然气管道保护法》施行十多年来，在保护管道安全、国家能源安全和公共安全中发挥了重要作用。但是随着城乡经济发展，管道周边环境发生了明显变化，管道保护工作面临许多新情况、新问题，高后果区便是其中突出一例。

石兰原油管道于2010年10月建成投产，起自宁夏中卫市石空镇，止于甘肃兰州市西固区，线路全长324 km，管径457 mm，设计输送压力8 MPa。穿越了国家级开发区兰州新区。目前石兰线高后果区共有46段，长度为63.202 km，占管线里程的19.51%。Ⅲ级高后果区共有3段。一些居民楼、工厂设施、道路建设等与管道近距离布设或者交叉，例如，地处石兰线319#桩的人口密集型高后果区，管道周边两侧有31栋高层住宅楼，还有1处加气站及一些村庄、工厂等。分公司采取了以下管理措施。

超前设计。为避免油品泄漏及环保风险，对顺河道铺设的管段壁厚增加11.3%，比普通管段承压增加25%，达到10 MPa。二是定期识别。每年开展高后果区识别和评估，对特定区域每6个月进行排查摸底。将人口密集型高后果区管段作为重点关注对象，采取管道标识整治、加强巡护管理、预防施工损坏、做好公众宣传、完善应急管理、防范打孔盗油等措施。三是风险防控。针对管道与城市管网交叉部位编制了17个现场处置预案。对穿越黄河和自然保护区管段做到“一河一案”等。尽管企业做了大量工作，但效果并不如人意。主要表现在以下几个方面。

高后果区难以从源头上控制。相关部门对高后果区监管分工不明确，责任不落实。管道规划与城乡建设规划不够协调，存在管道用地重复开发、建设项目与管道安全间距不足等问题。二是设置保护距离缺少规范要求。现有《输油管道工程设计规范》规定管道与居民点和重要公共建筑之间的距离不小于5米，容易形成人口密集型高后果区隐患，存在较大安全风险。三是管道敷设仅在建设阶段办理临时用地手续，运行阶段没有取得土地使用权利，管道企业为此经常面对违法占压、安全距离不足、第三方施工损坏等安全隐患。  

为此建议如下。

将加强高后果区监管写入法律。维护公共安全的重点是消减高后果区风险，离不开地方政府、相关部门和管道企业在制定国土空间规划、管道工程选址、管道改线、隐患整治等方面的密切配合。政府应建立管道安全保护监管机构，加强对高后果区的管理，从根本上解决“重复管、没人管”的现象。

将推行完整性管理写入法律。美国政府于2002年颁布管道安全改进法，要求管线业者必须对高风险区域实施风险分析，执行管线完整性管理方案。建议法律明确政府、部门和管道企业推行完整性管理的责任，从路由许可、建设施工、运行维护、应急处置等环节落实对高后果区风险管控。

在管道周边划定保护区域。对管道保护法第十三条和第三十一条进行修订完善，分别设立核心保护区、建筑控制区、应急响应区。修建人口密集、易燃易爆场所要经过安全评估和许可程序，避免新增高后果区。

保障管道企业用地权利。对管道保护法第十四条进行补充完善。按照民法典规定设立管道地役权制度，完善管道通过利益补偿机制，保障管道企业开展巡检、维修、抢修的用地权利，为有效防止违法占压和施工挖掘损坏管道提供法律保障机制。

完善企业主体责任。补充规定管道企业在管道全生命周期推行完整性管理及防范高后果区风险的责任。管道建设阶段优化管道路由选线、避开规划区和高后果区、严把建设施工质量、加强工程质量监督，实现管道本体质量管控“关口前移”。管道运营期定期开展高后果区识别与评价，建立高后果区管理数据库，在高后果区管段采用视频监控、光纤预警和油气泄漏监测等技术手段。

强化政府监管责任。通过修法明确政府部门对管道周边人口密集型建设项目和第三方项目施工管理责任，政府主管部门、公安部门对高后果区安全情况进行专项监督检查，开展安全宣传和风险告知，开展高后果区应急联合演练。

 

作者简介：龙小东，高级工程师，现任北方管道长庆输油气分公司副经理。

 

管道保护法应统筹本质安全与外部安全

卢晓东

西部管道甘肃输油气分公司

 

管道保护法颁布实施以来，我们认真学法、守法、用法，履行法律赋予的责任与义务，保障了管道的安全畅通。我们的体会是：

固化五级联防体系。实施企地共建“平安管道”行动计划，与管道沿线5个市、11个县（区）、49个乡镇、195个行政村层层签订了管道保护协议书，巩固了五级管道保护体系，有效预防第三方损坏事件。深化管道保护宣传。持续开展管道保护及应急疏散知识宣传，营造了群防群治的良好氛围；完善应急预案，持续开展区域联动、企地联动的实战演练，应急保障能力不断增强。打好管道安全隐患整治攻坚战。加强与政府部门的密切沟通，充分运用部际挂牌督办、企地联合治理等措施，依法整治了大量遗留占压隐患。

法律的生命在于实施。近年来第三方施工损坏、地质灾害风险呈上升趋势，高后果区数量不断增长，管道保护法部分条款已不能适应变化的形势。管道周边修建人员密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、储存场所缺少安全距离规定，不能满足严控新增高后果区的要求，管道一旦失效，由于缺乏应急缓冲地带，难以避免和降低群死群伤的严重后果。迫切需要有科学、权威的依据，以确定合理的安全保护距离。同时法律缺少本质安全和管道完整性管理的相关内容，在管道高后果区识别、风险评价、完整性评价及维护维修等方面没有作出明确的规定。建议法律应统筹管道本质安全与外部安全，补充和完善相关内容。

明确管道与周边建筑物保护距离。管道保护法第三十条规定：管道中心线两侧各五米范围内禁止危害管道安全行为，属于管道保护的“禁区”。第三十一条规定：管道及管道附属设施周边修建人口密集型建筑物、构筑物等与管道线路和管道附属设施的距离应当符合国家技术规范的强制性要求。建议根据管道输送介质、压力和管径分别明确一定距离的管道保护区域，设立核心保护区（5米）、安全保护区（禁止修建人员密集场所）和潜在影响区域（经过评估批准后方可建设）。

增加管道本质安全管理内容。建议法律增加管道完整性管理等内容，促使管道企业严格履行主体职责，依法依规开展检测评价修复工作，提升管道本质安全管理水平。同时提高地方政府对管道完整性管理的重视程度，将油气管道纳入地方规划，形成国土空间规划一张图，尤其是处理好管道与城镇开发边界的关系，从源头上避免管道地区等级升级或形成新的高后果区，减少高后果区带来的公共安全问题。

 

作者简介：卢晓东，1983年生，高级工程师，现任西部管道甘肃输油气分公司副经理。

 

管道保护法实施与改进建议

唐磊

西南管道兰州输油气分公司

 

在管道保护法实践中，我们积极开展法律宣传，努力培育“保护管道，人人有责”“管道安全，我也安全”的社会环境。2021年管道沿线开展入户宣传14050户（次），人数4.5万人（次）；其中，高后果区宣传户数1340户（次），人数3920人（次），实现宣传全覆盖。整治管道安全隐患，实施了兰成渝输油管道陇西县城段改线等多项工程，兰州输油站出站3公里管道隐患治理将三条石油管线移至地下20多米以下的盾构隧道内，消减了高后果区风险。开展高后果区标准化建设，完成隧道地面中心线坐标定位，栽设宣传告知牌及警示标识等各类地面标识330个，增加隔离栏3100米等。加强对第三方施工挖掘行为管控，积极协调公路、铁路、水利等各类第三方施工129次，解决违章占压8处。加强“四防”措施，保持了分公司多年管道光缆无伤害、无事故的安全记录。随着近年来地方社会经济的快速发展，一些新的矛盾和问题又随之产生，给法律的实施带来诸多挑战。

一是管道保护管理体制机制不顺。管道保护法第五条虽然规定了各级管道保护主管部门协调、指导、监督的有关职责和其他有关部门管道保护的相关工作职责，但实施情况不够理想。绝大部分岗位人员为兼职、对业务不熟悉，管道保护工作正处于边缘化。乡镇街道等基层政府职责在法律规定中缺位，管道安全监管与管道保护存在交叉、缺位和推诿扯皮现象，相关规定在管道建设环节落实不力。

二是管道用地权利没有得到落实。管道保护法与民法典和土地法在保障土地权利人权益方面的规定存在冲突，致使违法占压和第三方施工损坏管道现象屡禁不止。管道企业在开展巡护、检测、维修作业时往往遇到一些阻力。特别是进行土地开挖时时常会遇到“天价索赔”问题。

三是管道保护法第三十条执行难。该条规定在管道两侧各五米地域范围内，禁止种植深根植物及修建温室等危害管道安全的行为。现实情况是在地方政府发展农业经济的主导下，农户在自家承包地管道上方种植果树和修建大棚，形成实际的占压。如临洮县国家现代农业产业园，大棚占压管道约900多米，虽然为钢构骨架，无实体墙及加热设施，但造成了管道日常巡护不畅、外检测受阻及密闭空间现象。企业如果不制止，是违法和渎职行为，但遭到村民反对，清理难度很大。经过多次逐级向政府部门汇报，反复开展管道保护宣传，但仍然无法扭转现状，最终采取与政府部门、相关业主签订管道保护协议的方式，使占压成为既成事实。

针对上述问题，对完善法律相关条款，进一步推动法律实施提出几点建议。

相关条款增加乡村两级管道保护职责，规定发改（能源）部门行政执法和监督检查职责，规定应急管理、市场监督管理等相关部门管道保护职责。

相关条款明确管道临时占地补偿或赔偿原则，为开展相关工作提供法律依据。

对深根植物和温室进行分类，避免因界限模糊难以执行，保障管廊带通视效果。

抓紧制定甘肃省管道保护条例，为加强地方管道保护工作提供法治保障。

 

作者简介：唐磊，1986年生，工学硕士，现任西南管道兰州输油气分公司副经理。

 

用管道保护法指导解决现实问题

章波

西部管道兰州输气分公司

 

随着社会经济的快速发展，管道保护与城乡建设之间的矛盾日益凸显，危害管道安全的事件时有发生，反映了法律存在一定的局限性。应及时修订完善，解决好以下几个方面的问题。

一是解决好管道建设与城市发展之间的矛盾。随着城镇化进程和油气管网建设加速推进，管道周边各类工程施工活动明显增加，“管地之争”“城进管退”现象逐步升级，管道搬迁、改线情况屡屡发生，管道安全风险点逐年增加。管道保护法第三十一条规定管道周边修建人员密集建筑物和易燃易爆物品生产储存场所，与管道的距离“应当符合国家技术规范的强制性要求”。由于缺少相关的国家技术规范，管道一旦失效，缺乏应急缓冲地带，难以避免和降低群死群伤的严重后果，迫切需要制定科学合理的安全保护距离。

管道工程设计规范需统筹考虑管道建设和公共安全的关系。目前有关技术规范规定了管道与机场边界距离为20米，管道与加油站距离为30米，管道与居民点和重要公共建筑的距离不小于5米等。上述规定主要从满足管道施工和日常维护的需要，对公共安全明显考虑不足。建议在油气管道中心线两侧各5米的核心保护区范围之外，根据管道输送介质、压力和管径再分别明确一定距离的管道保护区域。

二是增加对高后果区存量和增量管理要求。由于法律缺少对高后果区管控的规定，一些地方政府部门在布局城乡建设时，虽然避开了5米红线，但近距离规划建设了大量的建构筑物，形成了高后果区，给管道周边公共安全埋下了较大隐患。建议管道保护法增加关于高后果区管理的相关条款，要求管道企业定期对高后果区进行识别与风险评价。对于人口密集型高后果区，管道企业可申请获取土地使用权，采取物理硬隔离方式将管道与建筑物隔开。规划建设部门严格控制管道周边项目的审批，对可能形成高后果区的建设项目，需经过省、市、县级管道主管部门以及管道企业的同意，经管道保护专家评审后方可建设。

三是处理好与相关法律规定不一致的问题。管道工程除站场、阀室是永久性用地，管线部分没有土地使用权。管道保护法第三十条规定：管道线路中心线两侧各五米地域范围，禁止种植深根植物、建温室、建家畜棚圈等。而民法典规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”不同法律的规定导致管道企业与土地权利人产生利益冲突。建议解决好管道“临时用地、长期占用”不合理方式，出台更为细致的补偿标准，并取消管道上方种植深根植物和建设无基础大棚的限制。

四是明确政府部门各自职责形成工作合力。虽然法律明确了主管管道保护工作的部门，也规定了其他部门“在各自职责范围内负责管道保护的相关工作”，但存在职责界面不清、责任落实不到位，如当企业请求协助处理管道占压、野蛮施工、管道维抢修作业受阻等问题隐患时，相关政府部门之间相互推诿，导致问题久拖不决。另外，当企业向有关部门报备管道竣工测量图、管道事故应急预案等资料有时被拒绝的现象。建议法律明确规定主管部门和相关部门职责，增加乡镇和街道的工作职责。

五是加强管道保护法宣传与行政执法。管道保护法规定管道企业“宣传管道安全与保护知识”，企业每年为此投入了大量的人力、物力和财力，全社会管道安全意识有所提高，但效果有限。主要原因是地方政府没有将管道保护法列入普法计划，政府部门支持和参与不够，社会公众误认为法律是为保护管道企业利益制定的，宣传是企业行为，在思想上没有真正认识到管道保护工作的重要性，没有树立管道安全保护的意识。建议法律明确规定政府部门和管道企业负有共同开展管道保护宣传的职责。同时，加大行政执法和惩罚力度，提高违法成本，提升法律的威慑力，夯实管道保护工作根基。

 

作者简介：章波，1984年生，高级工程师，现任西部管道兰州输气分公司副经理。