蒲海帆

贵州省能源局

石油天然气管道作为国家能源运输的重要基础设施，是社会经济发展的“生命线”。《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称管道保护法）实施十多年来，为保护管道设施安全，维护国家能源安全和公共安全提供了法律保障。随着经济社会发展，管道里程快速增长，管道外部环境发生了明显变化，管道保护工作出现了许多新情况、新问题。2022年6月1日《贵州省石油天然气管道建设和保护条例》正式实施，条例结合贵州省实际，对管道保护的原则、规划建设、运营保护、高后果区监管及法律责任等做出了规定。本文结合管道保护法实施和地方立法体会，研究分析管道保护法存在的不足之处，提出改进建议。

1  亟待立法解决的问题

（1）管道建设用地补偿政策亟需完善。油气管道建设项目具有跨行政区域多、管线数量多、补偿标准不统一、外部协调困难等特点。管道保护法第十四条规定：“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”由于该条款规定过于原则，实践中一直无法得到有效落实，损害了土地权利人的实际利益。

管道敷设用地属于临时用地，根据土地管理法规定，应按照合同约定支付临时使用土地补偿费。但管道运行是个长期过程，管道周边国土开发利用受到影响，水产养殖、果树种植等改善民生项目也被加以限制，地方还要承担相应的安全保护责任，从而影响了地方保护管道的积极性，一些受到实际影响而未能得到补偿的群众对此意见很大。GB32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》提出了管道潜在影响区域半径，相关部门和单位以此作为管道安全距离的参考值，要求后建项目按影响半径进行退让，对因此造成的损失是否应该补偿、由谁来承担没有明确说法。

（2）管道本质安全和公共安全关注不够。国家制定管道保护法时，管道违法占压、施工挖掘损坏和打孔盗油犯罪活动屡禁不止，严重威胁管道安全，因此相关条文比重较大，规定的较具体，操作性较强。而本质安全和公共安全的问题当时并不突出，所以条文相关内容较少，规定比较原则。如在管道周边修建人口密集场所与管道应保持的距离问题，与公共安全密切相关，但管道保护法第三十一条只是原则规定“应当符合国家技术规范的强制性要求”。由于缺少相关的国家技术规范，在面临具体问题时地方和企业往往各执一词，以致管道高后果区数量逐年增长。2017年、2018年中缅天然气管道贵州晴隆段两次爆燃事故均带来比较严重的公共安全后果。建议管道保护法在保障管道外部安全的同时，把管道本质安全和社会公共安全摆在突出位置，与总体国家安全观相适应。

（3）对提升相关部门和企业履职能力重视不够。管道保护法只规定了管道保护主管部门、管道企业的义务和责任，但对这些部门和单位履行职责能力保障未提出明确要求。法律也未能对其他相关部门管道保护工作职责做出明确规定，在需要各部门联合处置如管道周边占压、第三方施工等问题时，难以形成合力。

2  地方立法实践

在上位法的基础上，我省总结多年来管道保护实践经验教训，于2017年制定了管道建设和保护办法，今年又升级为地方条例。法律法规制定过程也是我们集思广益、认识不断深化的过程。

（1）建立了政府领导、部门监管、社会监督和管道企业负责的机制。明确和健全管道安全保护工作四级责任体系；规定各级管道保护主管部门工作职责；明确了应急管理、公安等有关部门职责要求；强化管道企业的主体责任；新增鼓励新闻媒体进行舆论监督等规定。明确县级以上人民政府和乡镇人民政府、街道办事处管道建设和保护职责，初步形成了全省上下对应的管道保护管理体系。

（2）管道规划与当地地理环境相结合，促进管道建设与经济发展相适应。贵州省92.5%的面积为山地和丘陵，平坦区域的土地资源尤为珍贵。条例提出了管道“避免占用较平坦的区域”，从客观上来讲增加了管道前期建设成本，但有助于避免后期管道沿线用地因开发导致“管地相争”的情况，在实际运用中将持续跟踪开展评估。

（3）建立影响土地使用补偿机制，保障相关权益人权益。用地补偿矛盾是立法过程中的焦点问题，在现行法律体系下确实很难找到完善的处置措施。我们提出“县级以上人民政府管道保护主管部门应当建立用地后续补偿机制”，探索如何保障因管道建设保护导致土地使用受到影响的相关权益人的合法权益，也为管道保护主管部门建立具体补偿办法解决该类纠纷提供法律依据。

（4）设立高后果区管理专章，更加重视公共安全问题。通过设立高后果区管理专章的方式，明确高后果区的巡护、应急演练、安全宣传制度，突出建立高后果区现场处置方案、强化高后果区技防等要求。同时，在管道保护法第五章法律责任的基础上，增加了管道企业未按照规定制定高后果区现场处置方案的法律责任，以此突出对高后果区风险管控的重视。

3  管道保护法改进建议

（1）研究制定管道建设临时用地补偿具体办法。明确依法建设的管道影响土地使用的，可以通过设置地役权取得相关土地利用权，管道企业与土地使用权人签订地役权合同并登记，按照实际利用情况给予补偿。规定内容应包括管道企业取得管道设施地役权的范围、协商程序、补偿范围及标准等，从而为管道企业解决与相关土地权利人的权益之争提供有力支撑。

（2）完善管道安全保护管理体系和相关职能。管道保护法规定了管道保护的分级组织工作体系，由能源主管部门和政府指定部门主管管道保护工作，其具有协调、指导、监督和查处违法行为等职能。但由于管道具有的安全特性，对应涉及多个行业领域；同时管道属线性工程，保护工作战线长，自然环境与社会环境复杂，只靠主管部门和管道企业很难完全做好管道安全保护工作。建议法律修订时进一步明确管道规划、审批、建设、保护、市场监督、应急等各有关部门职责，同时在政府层面成立跨部门的议事机构，统筹协调处理管道安全保护的重大问题。

（3）完善管道保护法及管道设计规范关于距离的相关规定。管道保护法和设计规范对各类距离、保护距离的规定较为原则，缺乏操作性，容易引发争议。建议按照管道保护法第三十一条关于“保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则”，通过制定法规、规章和修订规范，将相关距离要求具体化。同时综合考虑在役管道地区人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素变化带来的地区等级变化，造成的设计与现状的差异，采取换管、改线、降压运行等管道完整性管理措施消减风险，并明确写入法律相关条款。

作者简介：蒲海帆，1962年生，高级工程师，工学学士，贵州工学院毕业，现任贵州省能源局二级巡视员，长期从事能源安全监管及管道保护工作。联系方式：13908504647，565463378@qq.com。