张星焕

湖南省发改委（能源局）

管道保护法实施以来，为我国管道规划与建设、安全运营管理发挥了保驾护航的重要作用。主要表现在以下几个方面。

管道安全的法治环境明显好转。近年来我省各级政府普遍建立了较完善的管道保护法治体系，打孔盗油基本绝迹，违章占压大幅减少，2017年后未发生新的占压事件，第三方施工损坏管道事件频次逐年降低。特别是2020年以来，全省启动安全生产专项整治三年行动，各级油气管道保护主管部门以管道保护法为武器，会同管道企业积极治理管道安全隐患，解决了一些长期积累的管道占压、间距不足及不满足标准规范要求的交叉、并行等隐患整改难题，使管道外部环境更加安全。

政企联动更加顺畅。我省管道保护监管工作经历了无专人管、不知道管、不怎么管到专人负责、专业管理、专门研究的过程。各级政府成立了能源安全生产专业委员会，重点研究解决管道保护领域的事故预防和应急处置等重大问题。各级发改（能源）部门和管道企业建立了较完善的“政企联防联控”机制，定期联合开展各种形式的应急演练及宣传培训，针对每一处高风险区域，由当地政府指定责任部门与管道企业签订安全风险管控协议，共同推动建立日常联防联控、定期会商研判和协同应急处置机制。

管道本质安全持续提升。我省近年从管道规划建设开始就注重管道规划与国土空间规划的衔接。建设过程中避免产生新的高后果区，如实在无法避免情况下，要求建设企业提前做好识别和制定保护方案。管道运行过程中，针对高后果区风险评估结果制定“一区两案”（管控方案、应急预案），实行“区长”负责制。目前正大力推行在Ш级人员密集型高后果区实现视频监控，并在长沙县试点建设油气管道安全监管信息平台，通过对辖区内的高后果区、隐患点、第三方施工进行视频监控，建设信息化、多维度的安全监管体系。督促管道企业依法依规开展管道检验检测，持续开展“无死角、全方位”的管道隐患排查，按照“一单四制”要求对管道安全隐患进行治理。在全省积极推行中航油管道企业的巡线模式，实行精细化巡查。并在管道沿线积极推广管道网格化管理，将责任压实在沿线乡镇。全面推行管道完整性管理工作，管道安全得到持续提升。

管道保护法实施以来，较好地解决了很多管道保护领域长期存在的矛盾和问题，取得了不错的效果。但随着社会发展和进步，一些新的矛盾和问题也随之产生。

管道建设运营与城市发展之间的矛盾日益突出。随着城镇化进程和油气管网建设加速推进，原来远离城镇的管道及其附属设施逐步被新城区覆盖，管道安全距离内建构筑物不断增多、各类工程施工活动明显增加，“管地之争”“城进管退”现象逐步升级，管道搬迁、改线情况屡屡发生，管道安全风险点逐年增加。一些地方政府部门在规划城乡建设用地时，虽然避开了5米红线，但近距离规划建设了大量的建构筑物，形成了连片的管道高后果区，给管道安全运营和人民群众生命财产安全埋下了较大隐患。

法律之间存在相互矛盾的情况。管道工程除站场、阀室是永久性用地，管线部分没有土地使用权。根据民法典规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。管道保护法规定，管道线路中心线两侧各5米地域范围，禁止种植深根植物、建温室、建家畜棚圈。两部法律条款之间的矛盾，直接导致管道企业与土地权利人产生利益冲突、企地关系不和谐、管道占压界定不清等一系列问题与法律纠纷。

管道保护法颁布12年来一直未进行过修订，已经影响到法律实施效果，需要认真总结经验教训，加快推进修法进程，着力破解管道建设与运营过程中积累的各种矛盾，提高管道本质安全和公共安全水平，促进长输管道行业健康良性发展。为此有几点建议。

一是建议明确管道保护与管道安全生产的权责边界。避免相关部门因权责不明确，相互推诿，造成管道建设运行过程中的安全监管盲区。

二是统筹解决好管道合法用地问题。建议国家尽快制定和完善管道用地管理办法，对需要通过集体或者个人取得使用权的国有土地的，依照物权法等法律、行政法规的规定，办理地役权登记，并对土地权利人给予补偿。

三是完善管道保护间距要求。建议根据危害程度，重新确定管道中心线两侧5米范围的禁止行为，保证土地的合理利用。按照保障管道及建构筑物安全和公共安全的原则，明确具体的管道保护安全范围距离，制定安全范围内严禁修建的具体建构筑物及场所名单。规定新制定或修改的土地利用总体规划、国土空间规划及各专项规划，应当与已有管道发展规划和布局相协调，与已建管道保持本法和有关法律、行政法规规定的保护距离，并预留管道安全保护带，将规划实施对管道用地布局的影响降至最低。

作者简介：张星焕，1972年生，湖南省发改委（能源局）油气处副处长。联系方式：19973180025。