《管道保护》编辑部：《石油天然气管道保护法》（以下简称管道保护法）自2010年10月1日实施以来，为保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全发挥了重要作用，同时也将管道相关当事人的权利义务上升到法律的层级。部分省市县制定了管道保护地方法规或行政规章，促进了上位法的落实。由于管道保护法对保障管道企业用地权利及用地补偿规定较为原则，在执行中遇到不少具体问题。为此，我们邀请了广东大鹏液化天然气有限公司（以下简称大鹏公司）法律高级经理王松重点就管道保护法第十四条规定进行分析并提出建议，欢迎广大读者互动交流。邮箱：guandaobaohu@163.com。

编辑部：大鹏公司是国内首个进口LNG试点项目的运营单位，同时还在大湾区核心区域运营管理着444公里高压长输管道，分布在深圳、广州、东莞、佛山、惠州等经济高度发展的城市。不论是在管道建设期还是运营期，相信您和企业遇到的管道用地问题也是比较多的。首先想问一下，管道保护法关于用地补偿的规定主要有哪些？

王松：主要体现在管道保护法第十四条，规定了管道建设使用土地，依照土地管理法等法律、行政法规的规定执行。还规定了依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。在法律出台后的10多年里，土地用途发生了不小的变化，同时附着的建构筑物的补偿标准等也在不断提高，第十四条的规定就很难适应变化的形势，这给地方政府和管道企业运用该条款带来不小的困难。

编辑部：请具体谈一下管道企业遇到过哪些问题?

王松：问题还是不少的，相信不少管道企业都或多或少遇到过，也深有体会，其实质就是管道企业与土地权属人之间的利益冲突。

首先，在土地使用方面存在矛盾。按照现行法律法规及政策要求，石油天然气管道除了站场、阀室等永久性用地办理农转用和土地征收外，对于管道敷设用地并不需要办理农转用和土地征收审批手续，管道企业因此无法取得相应的用地权属证明。在这种情况下，管道保护法第三十条规定管道核心保护距离范围内禁止修建建构筑物和种植深根植物等，使得管道企业在履行管道保护义务时与相关土地权属人之间的利益冲突不可避免。

其次，补偿依据与现实情况脱节。从20世纪70年代开始到21世纪初，国内油气管道规模性建设历经四次高潮。改革开放后，沿海地区随着大规模的经济发展，土地价值也发生翻天覆地的变化。根据管道保护法第十四条关于影响土地使用的，按照管道建设时土地的用途给予补偿的规定，如果当初建设时未进行补偿，而如今随着维权意识的提高，出现土地权属人要求提高补偿的情形，法律未予充分考虑。

2014年中央关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见，提出农村土地所有权、承包权、经营权分置，要严格保护承包权，维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益。即使是新的管道建设项目，土地权属人也往往要求抛开土地用途要求以市场评估价进行补偿。但由于缺少明确的补偿原则或标准，无法推动各方当事人进行有效协商。另一方面，管道企业即便以市场价标准进行补偿，却无法取得土地使用权证书，权益得不到有效保障。

第三，在土地使用影响范围上，当事人之间也往往存在不小的争议。管道保护法规定了在管道线路中心线两侧各5米地域范围内禁止相关危害管道安全的行为，5米到1000米范围内又禁止不同类型的施工作业。同时，地方政府对于管道周边规划用地也有不同的要求，如南方有些城市规定，限制对天然气管道周边50米范围内的土地开发。通常来说，各方对于管道5米范围内土地使用的限制都是认可并同意补偿的。但假设5米范围外存在产业园项目升级的情况，或者具体到5米范围内建筑物是部分拆除还是整体拆除，甚至施工作业方式的改变引起的费用增加，都会出现争议。

另外，管道企业进行补偿后，会在一定期限内使用土地，这到底是一个什么性质，是适用民法典合同编中的租赁，还是物权编中的地役权或其他法律关系，在法律从业人员中都会有不同的理解，是一个很有意思的问题。在现实案例处理中，土地权属人很多作为村集体、村民或其他承包人，更是无法理解或区分，也很难让他们信服，加大了管道企业的运营成本和管道保护难度。

编辑部：有观点认为管道保护法已经体现了对企业管道用地的权利保障，因而无需进一步完善，对此，您有什么看法？

王松：对于管道企业在建设用地使用权利的获取及保障方面，我认为还是需要不断改进和加强。

首先，根据目前土地管理法的规定，单位进行项目建设使用土地需要申请后由政府部门核发相应的使用证书，在经登记和核发证书后取得使用权并受法律保护。管道企业进行管道建设，需要使用国有土地或集体所有的土地，但取得土地使用权证书的情形极少。主要原因在于用地手续及管道特殊性所导致：长输管道主要在城市门站外敷设，多涉及农民集体所有的土地，如果要取得土地使用权需要办理农转用和征收手续，用地手续繁琐。此外管道及管道附属设施的特殊性，如长条状和用地“开空窗”情形，还存在通过其他项目用地红线，以及并不少见的公路建筑控制区范围等情况，使管道企业取得管道土地使用权证书存在明显的困难。某些省市参照西气东输二线工程等做法，管道敷设用地可不办理农转用和土地征收审批手续，与被用地农村集体经济组织协商签订补偿协议，补偿标准可参考征地补偿标准确定，并由国土资源管理部门对管道的土地利用情况做好登记造册和备案。这种做法简化了用地行政审批手续，缓解了一些矛盾，有利于管道按期开工建设。但相关的登记和备案手续法律效力层级较低，并不意味管道企业用地权利就能得到充分的保护，容易受到善意第三人的挑战。

其次，根据第十四条规定，管道企业对影响土地使用的土地权属人给予补偿，仅从民事角度看对管道企业用地权利的保护并不充分，同时也存在不小的风险，原因还是多样的。第一，我国土地所有权分国家所有和农民集体所有两种模式，但在土地使用权主体上，以当前国家提倡农村土地所有权、承包权、经营权分置的政策，在同一土地上提出使用权主张及相关收益权的可能存在多个民事主体，包括单位、企业、村集体、土地承包人、宅基地人等多种情况，他们之间对于土地的使用是存在一定的权利分配或让渡情况的。管道企业作为一个民事主体并无充分调查确认的能力。如本人就曾遇到同一块土地的使用权涉及村集体、承包人、土地上盖房屋产权人的情况，这样对管道企业协商补偿处理提出了更高的要求。这个时候，就需要属地政府的支持和协调，包括参与土地使用权属人调查、在补偿协议中作为见证方等，这样对企业更有利一些。第二，从土地管理法的规定来看，单位和个人依法使用的国有土地，在行政权利许可方面，应由县级以上人民政府登记造册，核发证书。在没有政府部门核发证书的情况下，管道企业的土地使用权利在行政许可方面始终存在缺失。如管道企业与具备相应的土地权属证明的第三人产生纠纷，第三人有可能要求管道企业迁改管道，而管道企业只能向合同相对方主张损失赔偿，但不一定能有效维护企业的合法权利。

编辑部：您刚才从法律法规和具体业务方面，对于目前管道企业在用地权利保障方面谈了自己的一些担忧，那应该如何解决这个问题？

王松：我认为在管道企业的用地权利保障方面，可以考虑采用设定地役权、颁发地役权证书的方式进行，这是对管道企业与土地权属人签订补偿协议取得民事权利后的有力补充，也是可以操作的。

首先，在管道企业无法取得管道土地使用权证书或存在很大困难的情况下，通过明确地役权，使管道企业的用地权利获得行政认可，有利于企业权利保护，也有利于推动管道企业与土地权属人的用地补偿协商工作。

其次，设定地役权登记，也能起到权利公示公信的作用。地役权登记实质是不动产的权利登记，登记后也将产生不动产的公示推定效力。除有相反证据证明外，法律一般推定记载于不动产登记簿上的人是该不动产的权利人。在管道用地可能存在多个权利主张主体的情况下，地役权登记也有利于确定土地权属人，有助于企业经营及纠纷的处理。

再次，在操作上也是可以逐步进行的。2021年实施的民法典新设居住权这一权利，规定当事人可以向登记机构申请居住权登记。另外，我也注意到，最近自然资源部印发了《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》，用于规范开展土地承包经营权和土地经营权登记颁证工作。从居住权登记和土地承包经营权、土地经营权登记的明确和执行来看，地役权登记在操作层面也是可以实施的。

于2007年实施的物权法早已规定了不动产地役权，民法典也保留了地役权的规定，目前缺失的是将管道保护法与民法典的地役权相衔接。因此，无论从时间发展及权利保护的力度上，在管道保护法中增加地役权内容，将管道企业的相关权利进行登记均是符合社会经济发展及民事主体需求的，也是可以执行的。

编辑部：目前大家对修订管道保护法的呼声比较高。在法律层面如何完善用地补偿和保障管道企业的用地权利，您有什么建议?

王松：随着我国经济社会发展，管道保护法等法律法规也需要与时俱进，不断进行完善。有几点建议。

首先，建议有关部门开展调查研究，根据中央精神和市场化进程，参照各地政府征地补偿做法，根据影响土地使用的程度制定补偿标准，并设定回顾机制，定期调整补偿标准。

其次，对于管道企业履行用地补偿手续后无法取得相关政府部门权属证明的情况，建议管道保护法与民法典关于地役权的规定相衔接，确保管道企业取得政府部门认可的权利文件或证书。具体到第十四条，建议修改为：

“管道建设使用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定执行。

依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当给予补偿。

省、自治区、直辖市人民政府相关部门应当按照管道安全保护区域范围，根据影响土地使用的程度制定补偿标准。

管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地的，依照《中华人民共和国民法典》等法律、法规的规定，应当办理地役权登记，颁发地役权证书。”

编辑部：非常感谢您接受我们的采访。