李锴

国家管网集团华南分公司

《石油天然气管道保护法》自2010年实施以来，华南管道沿线各级政府相继明确了管道保护主管部门，建立了省级管道保护联席会议制度，积极协调推进“五级联防”建设，地企合作持续向好。企业依法保护管道能力不断提升，妥善处置了大量违法占压和第三方施工挖掘风险，通过法律维权打击了打孔盗油等违法犯罪行为多起。针对高后果区等重点区域，地企联合开展普法宣传，搭建统一智能语音呼叫平台，建立有奖举报制度，初步形成良好的管道保护社会环境。但实践中也遇到一些问题，需要加以改进和完善，不断提升法律实施效果。

（1）高后果区管控亟待法律规范。随着城乡建设的快速发展，土地利用与管道保护之间的矛盾日益突出，城乡建设项目逐渐包围管道，管道周边人员密集型高后果区不断增多，“管存量、控增量”已成为当前管道保护的重点和难点，虽然国家安全监管总局等八部委2017年出台了《关于加强油气管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》，但未上升至法律高度，各地认识和执行不一，亟待从法律层面明确政府和企业责任，强化保障管道周边公共安全。

（2）安全保护距离亟待制定规范。管道保护法对城乡规划以及管道与周边建构筑物的安全保护距离仅作了原则性要求，缺乏明确的强制规范支撑，导致在具体执行中难以落地。华南公司的管道分布在经济发达、寸土寸金珠三角及以山区为主西南地区，土地资源十分稀缺，管道路由即使纳入了国土空间规划，但因安全保护间距无相关标准规范支持，形成“地方规划难、管道保护难”的两难局面。

（3）管道企业用地权利亟待保障。管道保护法明确规定了在管道线路中心线两侧各5米地域范围内的禁止事项，对管道上方和周围一定范围内的土地利用作出了多种限制，与民法典、土地管理法赋予的物权人权益存在一定的矛盾，处置各类纠纷耗费了管道企业大量精力。

（4）管道保护地方法规亟待制定。目前多数地区管道保护地方性法规尚未出台，法律虽规定了县级以上地方政府及部门的管道保护职责，但没有向基层一线延伸，基层管道保护主管部门上下不对应，政府其他相关部门的职责要求不明确，规划衔接、第三方施工审批制度流程缺失。

（5）管道保护执法力度亟待加强。虽然法律赋予了主管部门执法权，但目前行政执法乏力仍是制约法律落地的最大短板，执法机制亟待完善。管道周边第三方强行违法施工、冒险施工、打孔盗油等危及管道安全的行为时有发生，而现行法律对破坏管道违法行为的处罚力度不够，威慑力不足，违法行为成本过低。

针对上述问题，提出以下几点建议。

（1）将完整性管理纳入法律。明确高后果区管控要求，规定政府规划审批职责和企业实施完整性管理责任，严控人员密集型高后果区增量，管好高后果区存量，以保障公共安全。

（2）制定安全保护距离规范。基于保障管道安全、公共安全及节约用地的原则，在管道周边设立管控区、安全咨询区及应急响应区，尽快研究制定政府、企业认可的风险评估及安全距离确定规范和流程，为依法处置管道保护与周边近距离规划建设矛盾提供依据。

（3）完善与物权人利益关系。建议从基于风险角度重新评价管道核心保护区禁止行为，如种植深根植物、修建大棚、晒场等，尽可能减少对土地使用的影响，缓解不必要的矛盾。进一步研究制定管道用地政策，例如设立地役权制度等，制定补偿标准及确权流程，明确管道企业和土地权利人双方的权力和义务，避免权益纠纷，调动土地权利人参与管道保护的积极性。

（4）健全管道保护体制机制。推动建立配套的中央和地方行政法规，进一步理顺各级政府和相关部门管道保护职责，形成上下贯通、齐抓共管的管道保护机制。进一步强化监管执法，组建专职执法队伍或纳入综合执法范畴，及时查处违法行为，提升法律的强制约束力。

（5）加大违法行为处罚力度。参照安全生产法等法律规定，对管道保护法“法律责任”相关内容进行修订完善，加大对破坏管道和设施违法行为处罚力度，依法以破坏易燃易爆设施罪、危害公共安全罪对犯罪分子进行惩处，有效保障管道外部运行安全。

作者简介：李锴，国家管网集团华南分公司总经理，高级工程师。长期从事油气长输管道相关技术研究，熟悉油气长输管道工程建设、运营管理和天然气市场开发与销售工作，在油气长输管道安全运行、关键设备国产化等方面做出了较为突出的贡献。