邱春斌

国家管网集团西气东输公司

《石油天然气管道保护法》围绕油气管道规划、建设、运行所产生的各种法律关系，为建立管道安全保护长效机制提供了制度安排，而 GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》则为管道保护法的实施提供了技术支撑。随着我国基础设施建设步伐加快以及对于安全诉求持续提升，现行管道安全保护制度仍有持续优化空间。

近年来西气东输公司以管道保护法为指引，根据不同的第三方施工类型及安全间距要求确立了管道两侧的严控区、实控区以及预控区，定期走访、精准宣传等方式全面掌握各区域内的其他工程项目规划及施工情况，建立起以风险管控为核心的管道管理模式。西气东输厦门输气分公司在2022年累计收集了大型第三方施工信息34条，通过专家评审会及安全评估的方式，成功协调变更施工路由6处，增加管道防护工程措施24处，通过较好落实管道保护主体责任保障了管道安全运行。此外通过地方联席会议方式，与发改、安监、公安等部门针对重大风险事项开展协商处置工作，西气东输浙江输气分公司在2022年通过联席会议方式完成30余处管道近距离建构筑物处置工作。

管道保护法第五条规定了政府主管管道保护工作的部门，加大了指导监督和依法查处违法行为的力度，为治理安全隐患、保障管道安全运行提供了重要的行政支持。

几点思考。

（1） 关于“管道占压”概念。在管道管理方面有部分基础概念和基础分类仍存在问题。一是“占压”概念缺少法律界定。管道保护法第三十条提出了在管道中心线5米范围内禁止危害管道安全的行为，该条款成为占压清理工作的原指引，各管道企业按照该条文引申出占压管理范围及指导思想。但由于理解不一致，有的认为占压仅指管道正上方的建构筑物，有的认为占压为管道正上方的建构筑物及植物，有的则认为管道正上方乃至中心线两侧5米范围内的建构筑物及植物都应定义为占压。二是“占压物”分类概念有待更新。条文中仅提出了禁止在中心线两侧5米范围内修建建构筑物的要求，但未具体明确分类明细，在操作过程中对于定向钻穿越区域、顶管穿越区域以及苗圃、坟地一类是否构成占压仍存在争议。

（2）关于管道安全保护间距。管道保护法根据不同的作业类型、不同功能的建构筑物等提出了安全保护间距的要求。如第十三条规定，管道建设选线应当与建构筑物、铁路、公路等保持国家技术规范的强制性要求规定的保护距离；第三十条规定在管道两侧修建人员密集建筑物和易燃易爆物品的生产经营储存场所，其距离应当符合国家技术规范的强制性要求；第三十二条规定，在穿越河流的管道两侧各500米范围内禁止抛锚、挖沙、采石和水下爆破等作业；第三十三条规定，隧道中心线两侧各1000米范围内禁止采石、采矿及爆破作业。上述规定有的过于原则难以执行，有的则过于严格无法有效执行。

（3） 关于工程相遇关系处理。管道保护法第四十四条规定，管道工程与其他建设工程相遇关系按照“后建服从先建”“后批准服从先批准”的原则协商处理。在实施过程中地方政府部门较多关注建设项目用地范围以及影响范围（即安全间距），而较少关注后建项目对先建项目或原有设施造成的影响。以管道建设为例，管道路由范围内若存在采砂区，管道建成后将反向制约正常采砂工作开展。为避免管道受采矿、爆破等作业产生地震波的直接影响和可能带来的管道悬空风险，管道保护法提出了500米至1000米的安全间距要求，但又不可避免的造成部分矿产压覆，进而导致矿产资源不能充分利用。

科学合理的管道规划能大幅度减少资源浪费以及后续的管道运行风险，管道保护法对此考虑似乎不够充分，省市两级政府在这方面的作用还没有得到很好发挥。

几点建议。

（1） 补充明确“占压”概念。管道核心保护区域设置与管控的底层逻辑应为保证管道免受近距离施工作业影响和保证管道维抢修作业需要，对不必要的禁止性事项应简化。重新定义“建构筑物”概念。结合油气管道施工特点，针对定向钻穿越、顶管穿越等已经不具备近距离施工及抢修条件的区域，管道保护法相关条款应作出补充规定。

（2）制定安全保护距离设置的国家技术规范。明确管道选线以及周边修建人员密集等建筑物应保持的距离要求。针对高后果区管理方面，可引入《油气输送管道完整性管理规范》中潜在影响半径内容，亦可通过引入热辐射通量计算以核定安全间距。

（3）对法律设置的安全距离进行校验。如矿产压覆方面以现有的地质勘查规范以及压煤开采规范为基础，引入由于施工扰动带来的油气管道可变载荷以及地震波引发的偶然载荷的评估手段，核实作业对管道所受应力的影响程度进而调整目前规定的管道安全间距，在保障安全的前提下加大资源利用率。

（4）优化提升行政管理效能。建议由政府制定并发布管道管理“白皮书”，针对油气管道发展目标、油气管道行业对社会发展贡献度，油气管道建设、运行与地方可持续发展相关性，油气管道与地方协同发展策略等方面提出指导性意见，制定管道周边一定范围内的施工及建构筑物“白名单”，全面评估管道建设工程规划初期各类工程的交互影响，提高土地利用率。突出省市两级地方政府有关部门在管道规划以及相关规划衔接工作中的关键“角色”，结合区域发展规划统筹考虑较优的管道路由选择，为管道建设及管道运行提供政策优惠，实现管道安全与地方经济发展水平双提升。

作者简介： 邱春斌，高级工程师，西气东输管道公司总经理助理、管道部经理。具有近30年管道管理、管道工程建设管理经验。