曹阳

大连市金普新区发展和改革局

地方政府管道保护主管部门是贯彻落实《石油天然气管道保护法》的责任主体。在实践中我们体会到法律对于保护管道安全运行、维护公共安全的重要作用，对于不断出现的新情况、新问题，需要深入研究，提高运用法律武器的自觉性，并在工作中认真加以解决。

（1）将高后果区安全管理写入法律。随着管道线路的逐渐延长，管道安全保护与城市建设发展之间的矛盾日益凸显。如大沈线天然气长输管道有15.9公里穿过大连市金普新区城市建成区，周边工厂、学校、社区、商业网点林立，形成人员密集型高后果区，一旦发生泄漏爆炸后果不堪设想（图 1）。虽然政府有关部门提出“控制增量，管好存量”的要求，但实施效果并不理想。由于高后果区管理涉及到国土空间规划，城市规划部门审批管道周边新建项目缺乏法律依据，一般都比照管道工程设计规范关于管道与建构筑物距离不小于5米的规定，显然不能满足当前城市安全发展的需要。

图 1 大沈线、新大线等油气管道穿越金普新区

大连市发改委通过进行安全评估，将高后果区列为较大安全隐患，根据管道保护法第二十一条规定，主动与国家管网集团所属管道企业协商将天然气管道搬迁出城区。这种做法虽然取得了比较好的效果，但需要规划、土地、住建、环保等多个部门统一行动，地方和企业在整个过程中付出成本过高。建议将《油气输送管道完整性管理规范》高后果区管理有关内容写入法律，从源头上加强管道建设规划与国土空间利用规划的协调，明确相关部门的法律责任，无论新建管道选线还是新建地方项目都要避免新增管道高后果区。

（2）保障管道企业开展维抢修权利。油气管道大多利用城市绿地等公共空间建设管廊带，但有时管道敷设不得不通过其他企业厂区，限制了这些企业对土地的使用，比如不能在管道上方堆放货物和行驶停放重型车辆等，对此企业颇有意见，有的因此给管道巡检工作制造一些“障碍”。还有个别单位和个人对管道维抢修施工活动“狮子大张口”漫天要价。管道保护法第二十七条规定：“管道企业对管道进行巡护、检测、维护等作业，管道沿线的有关单位、个人应当给予必要的便利。因管道巡护、检测、维修等作业给土地使用权人或者单位、个人造成损失的，管道企业应当依法给予赔偿。”阻挠施工是违法，不予赔偿也是违法。但由于没有明确或可参照的赔偿标准，双方往往难以达成一致意见，影响隐患排查整治。建议管道保护法第二十七条明确赔偿标准制定原则，以保障维抢修施工正常进行。

（3）妥善处理管道保护与地方发展的矛盾。管道敷设采用临时用地方式，其补偿标准较低。大连市土地资源并不丰富，农户除种植粮食作物以外多以种植大樱桃、苹果、桃等经济作物为主。民法典第三百三十一条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。管道保护法第三十条第一款规定，在管道线路中心线两侧各5米地域范围内，禁止种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物。很多果农在建成后的管道上方复植了果树，却不符合管道保护法要求，属于违法占压，应进行清理，群众对此抵触情绪很大，影响到企民关系。建议从管道技术进步和地方经济发展的实际出发，对第三十条进行适当修订，减少禁止性事项，争取民众对管道保护工作的支持。

（4）从建设期开始抓好管道保护工作。管道建设期遗留的占压和安全间距不足的问题，给运营期带来了安全隐患，形成一些不稳定社会因素。建议管道保护法第二章“管道规划与建设”明确管道建设单位应认真履行管道保护责任，管道保护项目与管道建设项目做到“三同时”，并对管道保护项目质量负责到底。管道建成验收时，由当地政府管道保护主管部门参与验收，及时消除遗留问题。

（5）提高对违法行为的惩处力度。管道保护法第五十一条规定：“采用移动、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段损坏管道或者盗窃、哄抢管道输送、泄漏、排放的石油、天然气，尚不构成犯罪的，依法给予治安处罚。”该条款处罚力度明显过轻，达不到震慑效果，建议结合刑法第一百一十八条规定，对破坏电力、燃气或者其他易燃易爆设备，危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑，严厉打击破坏管道的行为。

作者简介：曹阳，大连市金普新区发展和改革局安全与油气管道科科长。历任大连开发区马桥子街道安全生产监督管理站站长，马桥子街道办公室主任；金普新区经济发展局投资管理处（管道保护处）副处长等职。