侯浩

国家管网集团西南管道公司

管道保护法实施以来，为保障管道安全、国家能源安全和公共安全发挥了重要作用，但也暴露出一些不足，有些是我们工作中造成的，有些是法律自身的问题。需要全社会共同参与和协同努力，持之以恒推动法律实施和完善，落实法律基本要求，依法保护相关方的权益，实现管道安全平稳运行，维护好国家能源安全和公共安全。下面结合西南管道公司实际做一简要分析探讨。

管道保护法实施遇到的问题。

（1）关于违法占压清理。近年来西南管道沿线地区大力发展经济林木和大棚养殖，有一部分覆盖在管道上方。根据管道保护法第三十条规定“管道线路中心线两侧各五米范围内禁止种植深根植物，禁止修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈等，管道企业应进行清理。”但是这项规定与民法典“土地承包经营人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”的规定相冲突。这部分清理工作量很大，容易引发和当地群众的矛盾，给管道企业和当地政府都带来困惑。

从管道运营安全角度来看，目前大多数管道采取3PE外防腐层结构，机械强度大，植物根系对管道防腐层基本不会造成伤害。相反，砍伐管道上方树木会造成水土流失，易形成冲沟，导致露管、悬空和防腐层损伤，反而不利于管道安全。同时塑料大棚虽然会影响管道巡检，但不会对管道造成实质性危害。所以对种植深根植物和修建大棚不宜一刀切。

再如，特殊穿越处的占压问题。受地形限制、路由选择困难及安全因素考虑，管道敷设会采用定向钻、盾构、钻爆隧道等非开挖方式穿越河流、山体，管道埋深可达到二三十米，甚至更多，而且基本属于免维护设计，安全系数较高，风险较低。对其上方的建构筑物安全和管道维修抢修不会造成影响，不应视为占压。

（2）关于管道用地权利。管道依附于土地而存在。管道企业取得用地权利，是预防占压和第三方损坏，开展管道巡护、检测、维修等作业，保障安全运行的重要条件。公司所属某成品油管道分别于2006、2014、2021年三次开展了管道占压清理，耗费了企业、地方政府大量的人力、物力、财力，但管道占压、安全距离不足问题仍然突出，其中一个深层次原因是企业用地权利不落实。

管道保护法第十四条规定“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”通过合理补偿，使管道企业与土地权利人达成协议并取得用地权利。但由于该条对影响土地使用的情形描述过于笼统，加上缺少相应的补偿标准，在实践中难以落地。

（3）关于管道高后果区。随着城市建设快速发展，高后果区问题日益突出。2017年国家安全监管总局等八部委《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》，明确政府和企业要“管好存量、严控增量”，但缺乏定性和定量标准，各地理解执行不完全一致。如钦南柳成品油管道K161处，建有技师学院、警察学院等单位，属于人员密集型Ⅲ级高后果区，但当地政府依然规划在高后果区内继续修建学校和其他配套设施，虽然高后果区数量没有变化，但人口密度不断增加，安全风险持续升高。

（4）关于管道管理体制 。管道保护法明确了各级政府部门管道保护职责，但管道安全监管职能不明确，责任没有完全到位。如某地在中贵天然气管道附近修建水坝蓄水养鱼，将淹没管道约400米。管道企业发现后立即制止，并主动向当地政府主管部门及公安等部门汇报，但部门之间“和稀泥、踢皮球”，最终导致水坝建成，形成重大安全隐患。管道企业最后汇报至省发改、安监等部门，经多次协调，最终将部分坝体拆除，蓄水水位降低至管道标高以下2米，给双方都造成了经济损失。

再如西南某镇建设“国家级现代农业产业园”，大棚占压兰成渝成品油管道900多米，虽然为钢构骨架，无实体墙及加热设施，但仍然属于管道保护法禁止事项。如果不清理，政府、企业都违法；如果清理，势必引发企地矛盾。企业多次向当地政府有关部门反映无果。

管道保护法完善建议。

（1）完善管道保护体制机制。建议地方政府进一步发挥领导作用，落实政府部门管道安全保护责任，同时在管道数量较多的地区建立油气管道安全保护专职监管部门，对安全生产和管道保护实行统一管理。明确乡镇一级行政单位管道保护属地责任。建立和落实政府部门管道保护履职考核机制，将法律实施与宣传、项目规划建设衔接、高后区管理、外部隐患排除、第三方施工活动审查、应急响应等项工作纳入考核目标。

（2）明确管道保护距离要求。根据管道保护法第十三条、第三十条、第三十一条规定，按照“保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则”，在管道周边5米以内、5米～200米、200米以外分别设立管道核心保护区（禁止开展危害管道安全的活动）、风险控制区（限制修建人员密集场所等）、应急响应区（在事故影响半径范围内设立避险区和逃生路线等），降低管道周边安全风险及失效带来的不良后果。

（3）完善有关禁止性条款。根据管道安全和公共安全风险大小，修订完善相关禁止性条款，并制定相应技术规范以保证实施。对采用定向钻、盾构隧道等穿越方式的管道上方的建构筑物，采用3PE防腐层管道上方种植树木，修建无承重墙塑料大棚等，在合理规划的前提下可不视作占压隐患。

（4）保障管道用地权利。一是采取分税制办法，完善管输收益与国家、沿线地方政府分配的制度设计；二是明确管道敷设用地补偿标准，管道企业与土地使用权人签订补偿协议，明确补偿期限，以管道输送价格监审周期及周围农作物价值进行多轮次补偿。三是在管道保护法第三十八条“因管道巡护、检测、维修等作业给土地使用权人或者其他单位、个人造成损失的，管道企业应当依法给予赔偿”之后增加“赔偿标准参照所在地省级人民政府制定的临时用地补偿标准实施”。四是通过签订合同明确和落实有关各方管道保护的责任与义务。

作者简介：侯浩，工程硕士，高级工程师，现任西南管道公司管道部副经理，长期从事长输管道完整性管理工作，在长输油气管道完整性、应急抢险、安全管理方面具有一定的专业知识和丰富的实践经验。