雷宏峰 邓克飞

国家管网集团北京管道公司

人员密集型高后果区是管道管理的重点区域，一旦管道泄漏爆炸将产生较大伤亡，因此控制人员密集型高后果区增量、管好存量是迫在眉睫的重点工作。而违法占压大多发生在高后果区范围內，一旦形成将妨碍开展应急抢修，极易扩大事故后果。我们从管道占压及高后果区的形成入手，分析法律、规范与企业管理存在的短板，提出建立管道保护政企合作长效机制的建议。

产生原因。

（1）法律和规范衔接不够。一是GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》6.1高后果区识别准则规定，管道两侧各200米范围内符合相应要素即为高后果区；而GB 50251―2015《输气管道工程设计规范》4.1线路选择则规定管道与建构筑物之间不少于5米距离即符合要求，两者规定有明显差异。城乡项目建设审批一般都是参照《输气管道工程设计规范》执行，导致出现大量的人员密集型高后果区风险隐患。二是管道保护法对保护距离未作出明确规定。2001年颁布的《石油天然气管道保护条例》第十五条规定“禁止在管道中心线两侧或者管道设施场区外各50米范围内，修筑大型建筑物、构筑物工程”。而2010年颁布的《石油天然气管道保护法》第三十一条：在管道线路中心线两侧和附属设施周边修建居民小区等人口密集的建筑物，只是原则规定“距离应当符合国家技术规范的强制性要求”。在实际工作中，企业主要依据GB 50183―2004《石油天然气工程设计防火规范》等与项目建设单位协商沟通。比如防火规范对于有火炬的石油石化厂区，与相邻厂矿企业最远距离是120米，而厂矿按120米建设，却形成了易燃易爆场所的管道高后果区，给企业安全运行带来压力。

（2）法律之间“打架”。民法典规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。管道保护法规定，管道线路中心线两侧各5米地域范围，禁止种植深根植物、建温室、建家畜棚圈。两部法律条款的不一致性，导致管道占压界定不清、管道企业与土地权利人产生利益冲突。

（3）规划存在矛盾。陕京管道规划选线一般顺省道、县乡道敷设。随着城乡建设扩张加速，地方同样在交通便利的道路周边建设房屋、商业区、移民新村，棚户区改造升级等，使得管道地区等级升高和增加新的高后果区。尤其是在城市规划区和发展区，土地规划部门为保证土地有效利用，忽视了管道的存在和保护距离的要求，致使管道上方出现占压或者安全距离不足。由于管道企业没有取得土地使用权利，相关权益得不到保障，并处于被动地位。

相关建议。

（1）建立完善制度保障体系。一是将管道保护法关于保护距离要求具体化。增加管道两侧各200米范围内不允许规划修建人员密集场所及特殊场所的法律规定，以便政府相关部门和管道企业有法可依。二是将管道完整性管理写入管道保护法，明确政府部门和管道企业推行完整性管理的责任，从管道规划、路由许可、运行维护、事故调查、应急处置等各个环节落实高后果区管理。三是管道通过集体或者个人取得使用权的国有土地的，依照民法典等规定，办理地役权登记，并对土地权利人给予补偿。对因地区等级升高需要进行整改的，按照“后建服从先建，后建承担整改资金”的原则操作。四是按照保障管道及建构筑物安全和节约用地的原则，根据危害程度，重新确定管道中心线两侧一定范围的禁止行为，保证土地的合理利用，制定禁止修建建构筑物及场所的具体名单。五是管道保护法增加国土空间规划及各专项规划应当与已有管道发展规划和布局相协调，新建项目与管道保持安全距离，将相互影响降至最低。

（2）加强高后果区存量管理及隐患治理。鉴于管道对地方经济社会发展的重要性，地方政府建立相关部门管道保护责任清单，政府自然资源部门将高后果区管理纳入国土空间规划，指定机构和专人负责，加强管道周边规划建设项目审批。

（3）做好管道高后果区增量控制。国家有关部门要求“严格控制人员密集型高后果区增量”，但地方有关部门认为“严格控制”是指尽量少批建而非不批建，各级应急和能源主管部门应尽快制定实施细则，便于各方执行。管道企业应加强与地方政府规划、建设等相关部门合作，建立联络员制度，及时报送管道建设信息，反映存在的外部安全隐患，及时了解管道途经地区项目建设等情况，提前介入，在划定项目红线时要求与管道保持安全距离，防止形成违法占压和新的高后果区。

作者简介：雷宏峰，硕士，高级工程师，毕业于中国石油大学（北京），现从事管道管理、环焊缝质量风险排查等工作。联系方式：010-84884298，leihf01@pipechina.com.cn。